DU TRAITÉ DE L’ÉLYSÉE À CELUI D’AIX-LA-CHAPELLE : JALONS POUR UN DÉBAT

Hervé Gaymard
Ancien ministre
Président de la Fondation Charles de Gaulle

Le Traité d’Aix-la-Chapelle nous conduit bien évidemment à nous préoccuper de la relation franco-allemande et de l’avenir de l’Europe. Il est dans la vocation de la Fondation de contribuer à ce débat.

D’abord parce que la question allemande est la face cachée de cette vie si française qui fut celle de Charles de Gaulle, comme l’atteste son premier livre (1924), La discorde chez l’ennemi, récemment réédité (Perrin, 2018). Dans la présentation de ce texte majeur, j’ai essayé de montrer que l’Allemagne avait été un des fondamentaux de sa réflexion politique et stratégique, de son premier voyage en 1908 à « l’impromptu de Baden-Baden » en mai 1968.

Ensuite parce que sans la réconciliation franco-allemande scellée par l’entente avec Konrad Adenauer, la Communauté Économique Européenne, chancelante au retour au pouvoir du Général de Gaulle fin mai 1958, n’aurait sans doute pas vu le jour. Le texte de Frédéric Fogacci, directeur des études et de la recherche de la Fondation, rappelle avec rigueur et talent le soubassement historique, souvent dénaturé et mal interprété, de cette séquence historique majeure de l’histoire contemporaine.

Enfin car le rapprochement souvent fait entre le Traité de l’Élysée de 1963 et le futur Traité d’Aix-la-Chapelle peut poser question. C’est pourquoi nous publions la « libre opinion » d’Édouard Husson qui pose la question de la souveraineté, de la réciprocité dans la relation franco-allemande, et de la pertinence de cet axe franco-allemand dans l’Europe d’aujourd’hui. Ce sont des questions qu’il ne faut pas éluder.

Pour ouvrir le débat, je ferai trois remarques :

  • La souveraineté n’est pas seulement une question juridique. Elle est intrinsèquement liée à la puissance, notamment économique et militaire, et à la cohésion nationale. La souveraineté sans puissance est une vue de l’esprit. J’ajoute que dans le monde d’aujourd’hui, face à la Chine, aux États-Unis, à la Russie, la « masse critique » est européenne et plus seulement nationale. Encore faut-il que l’Europe veuille être une puissance et pas seulement « l’Empire du bien », ce qui reste à prouver.
  • La relation franco-allemande doit être équilibrée. Du fait de notre affaiblissement trentenaire, ce n’est plus le cas. Il faut donc nous remuscler pour rebâtir un véritable partenariat entre la France et l’Allemagne, qui doit mieux prendre en compte les opinions de ses partenaires. Elle ne peut faire cavalier seul, car au bout de la trajectoire, il y a une impasse.
  • Ce partenariat ne peut ni ne doit être exclusif évidemment, au risque de braquer nos voisins méditerranéens et de l’Europe de l’Est. Mais dans la déréliction européenne d’aujourd’hui, qui n’est pas une bonne nouvelle pour la France, nos deux pays sont devant l’histoire et ne doivent pas se dérober.

DU TRAITÉ DE L’ÉLYSÉE À CELUI D’AIX-LA-CHAPELLE, COMMENT AVANCER PAR-DELÀ LE MALENTENDU TRANSRHÉNAN ?

Frédéric Fogacci
Directeur des études et de la recherche de la Fondation Charles de Gaulle
Chargé de conférences à l’Institut d’Études Politiques de Paris

Le symbole est fort : 56 ans après que le général de Gaulle et le chancelier Konrad Adenauer aient paraphé le Traité de l’Élysée dans le salon Murat, donnant corps à la réconciliation franco-allemande (moins de 20 ans après la fin du second conflit mondial), le président Emmanuel Macron et la chancelière Angela Merkel paraphent aujourd’hui le Traité d’Aix-la-Chapelle. Celui-ci est censé donner un second souffle à la relation franco-allemande, dans un contexte qui a profondément évolué. Quand en 1963, cette relation s’inscrivait à la jonction des enjeux de guerre froide, d’évolution du Pacte atlantique et de construction d’une Europe qui ne comptait encore que six membres, il s’agit 55 ans plus tard de montrer que le « couple » franco-allemand existe encore et peut jouer un rôle moteur pour relancer une Europe confrontée à la montée du populisme et à la difficile gestion du Brexit.

Il est beaucoup question de symboles dans la relation franco-allemande, et toute la difficulté consiste à savoir aller au-delà, quitte à remettre en cause une certaine mythologie. Celle concernant le Traité de l’Élysée est surprenante par son ampleur et sa durée. Pourtant, le Traité de l’Élysée est déjà, dès janvier 1963, une forme d’échec des initiatives gaulliennes. Il s’agit d’un traité franco-allemand faute d’avoir pu être un traité européen (c’est-à-dire associant les autres partenaires, Italie et Bénélux), très en retrait des ambitions que de Gaulle y plaçait.

La mission de Christian Fouchet et les deux plans de 1961 et 1962 étaient en effet la plus complète expression de la vision confédérale que le général de Gaulle avait pour l’Europe. L’idée d’une concertation régulière en matière d’éducation, de politique étrangère et de défense (la France étant alors en passe de devenir la seule puissance nucléaire de la communauté) s’était heurtée à la méfiance que suscitait l’Hexagone chez ses partenaires (hollandais en particulier), et à l’attachement de ceux-ci à l’alliance avec les États-Unis au sein de l’OTAN. C’est de l’échec de ces concertations (que la France acte elle-même), que naît le Traité de l’Élysée, un forme de « plan Fouchet à deux », signé dans le contexte des derniers mois de mandat de Konrad Adenauer, quand celui-ci privilégie « l’option pour Paris ». C’est Adenauer lui-même qui proposera de faire du protocole franco-allemand un traité en bonne et due forme, afin de lier ses successeurs. Dans la stratégie ouest-allemande, il s’agit alors de considérer que, dans une optique de future réunification, la stratégie de De Gaulle, qui vise à renforcer l’autonomie européenne, à prendre ses distances à l’égard de l’OTAN (le désengagement du Haut-commandement intégré, qui aboutira en 1966, est déjà lancé), créera finalement une dynamique de rapprochement est-ouest utile et exploitable. Le « couple franco-allemand » est donc, dans la dimension gaullienne, un aboutissement, quand bien même sa dimension symbolique, et le souci du général de Gaulle de placer cet accord sous l’égide du rapprochement des peuples (avec, par exemple, la création de l’Office franco-allemand pour la jeunesse) lui donne une valeur politique importante. L’idée d’une « réconciliation franco-allemande » est donc à compter parmi les principaux apports du traité.

Le traité est aussi un échec relatif si l’on se replace dans le contexte de 1963.  L’objectif clairement posé par de Gaulle est d’éloigner la RFA d’une trop forte tutelle américaine, et de renforcer ainsi sa vision d’une Europe européenne, capable de mener sa propre politique de détente et de dialogue avec l’Est. Cette initiative est corrélée avec plusieurs autres choix structurants, notamment le premier veto que de Gaulle oppose à l’entrée de la Grande-Bretagne dans le Marché commun, une semaine avant le Traité de l’Élysée, ou le maintien d’une position ferme dans les négociations du GATT sur la baisse des tarifs douaniers. Le préambule voté par le Parlement allemand, que de Gaulle qualifiera d’« horrible chapeau », anéantit l’essentiel de ces objectifs : les députés y rappellent leur attachement à l’alliance Atlantique, à l’entrée de la Grande-Bretagne dans le Marché Commun, et à l’OTAN pour assurer la défense du territoire européen. En somme, ce préambule démontre l’attachement de la classe politique allemande à l’alliance américaine, et limite drastiquement les capacités d’initiative futures pour de Gaulle dans le cadre européen.  Les États-Unis ont d’ailleurs efficacement agi contre le traité ; le président Kennedy proposant, une semaine avant sa signature, la mise en place d’une Force Multilatérale en Europe, qui « otaniserait » l’usage du nucléaire américain en Europe : la proposition gaullienne d’un parapluie français s’en trouve réduite à néant.

De fait, le départ d’Adenauer, à la fin de l’année 1963, ouvre des années très difficiles dans la relation bilatérale, le successeur d’Adenauer, Ludwig Erhard, assumant pleinement la relation privilégiée entre Bonn et Washington, tout en considérant avec sévérité la vision européenne du Général de Gaulle, jugée étroitement nationale. De son côté, de Gaulle enterrera l’essentiel des espérances placées dans le Traité de l’Élysée d’une formule célèbre : « Les traités sont comme les jeunes filles et les roses : ça dure ce que ça dure ». Il faudra attendre l’intérêt que Willy Brandt, Ministre des Affaires étrangères à compter de 1967, porte aux initiatives du Général de Gaulle en Europe de l’Est pour que renaisse un embryon de dynamique franco-allemande à l’échelle de l’Europe, que les successeurs du Général, Georges Pompidou et Valéry Giscard d’Estaing, feront fructifier.

Le traité d’Aix-la-Chapelle s’inscrit donc dans cet héritage ambigu. Un effort a été porté sur le fait de renforcer les pôles considérés dans le Traité de l’Élysée : la Défense, la politique étrangère, l’Éducation, un nouvel effort portant sur les politiques économiques (avec un objectif de convergence dans le Droit des affaires). On peut déjà considérer la démarche : ce nouveau traité part du couple franco-allemand afin de redonner une dynamique à la Construction européenne, quand le Traité de l’Elysée résultait finalement de la démarche inverse. Cinquante-cinq années de dialogue, de heurts, d’incompréhensions, mais aussi de convergences entre Paris et Berlin sont passés par là, et le Brexit interdit toute constitution d’un axe fort alternatif Londres-Berlin, comme l’Allemagne a pu l’envisager dans les années 2000. Le traité reprend donc le flambeau du complexe dialogue franco-allemand. Dans le domaine de la Défense, il amplifie la clause du traité de Washington fondant l’OTAN, mettant en place les clauses d’une assistance mutuelle en cas d’agression, désormais obligatoire. L’élaboration d’une doctrine commune en matière militaire reste un enjeu récurrent, les différences de fonctionnement de la chaine de commandement ou de conception de l’emploi de la force (essentiellement défensive chez les allemands)  étant délicates à rendre compatibles. La concertation politique, régulière, institutionnalisée, est encore approfondie par la création d’une Assemblée franco-allemande de 50 députés de chaque pays, et par la participation mensuelle d’un membre de chaque Gouvernement au conseil des Ministres du pays partenaire.  Ces procédures de concertation régulière et institutionnalisée, tout à fait dans l’esprit du Traité de l’Élysée, ont permis de maintenir un dialogue étroit entre les deux pays, même dans des périodes de forte opposition : l’absence de dialogue n’a jamais supplanté le dialogue, fut-il parfois de sourds. La politique étrangère, enfin, fait de l’obtention pour l’Allemagne d’un siège permanent au Conseil de Sécurité de l’ONU un objectif majeur de la diplomatie européenne. On retrouve difficilement ici la vision gaullienne, de Gaulle considérant que, dans le contexte de 1963, la RFA étant mobilisée par l’objectif de réunification, la France était le seul pays européen porteur d’une défense et d’une politique étrangère autonomes, que la France se proposait de partager avec l’Allemagne autour d’objectifs communs, faute de pouvoir le faire avec une Europe par trop atlantique.

Restent finalement de ce nouveau traité deux héritages du Traité de l’Élysée. Le premier est celui de favoriser la réconciliation des peuples allemand et français. A l’Office franco-allemand pour la jeunesse succède les aides à la coopération transfrontalière : on peut d’ailleurs y deviner l’inflexion selon laquelle le second souffle de la relation franco-allemande ne viendra pas nécessairement des relations d’État à État, mais de la coopération interrégionale. Enfin, ce projet renforce des procédures de concertation régulières, disciplinées, presque obligatoires entre les deux pays, le dialogue franco-allemand étant somme toute une ascèse quotidienne.

– LIBRE OPINION –
LE TRAITÉ D’AIX-LA-CHAPELLE EST-IL DANS LA CONTINUITÉ DU TRAITÉ DE L’ÉLYSÉE ?

Edouard Husson
Vice-président de l’Université Paris Sciences & Lettres
Membre du Conseil scientifique de la Fondation Charles de Gaulle

Le 22 janvier 2019, le président français Emmanuel Macron s’est rendu à Aix-la-Chapelle, en Allemagne, pour signer, avec la chancelière allemande Angela Merkel, un traité qui doit relancer l’intégration entre la France et l’Allemagne. L’anniversaire du Traité de l’Élysée est l’occasion saisie par les deux responsables politiques pour solenniser une nouvelle étape du rapprochement entre les Paris et Berlin. Mais peut-on, comme le disent les deux responsables, affirmer à ce point la continuité avec le traité signé par leurs prédécesseurs voici 56 ans ?

En fait, il faudrait revenir, pour commencer, sur une idée fausse, qui ne participe pas à la clarté des discussions. La réconciliation franco-allemande ne commence pas avec de Gaulle et Adenauer. Ou, pour le dire plus exactement, le chancelier Adenauer a eu affaire à au moins deux interlocuteurs successifs dans ses relations avec la France : Robert Schuman (en mai 1950, pour la création de la CECA) puis Charles de Gaulle (pour le Traité de l’Élysée en janvier 1963). Or il se trouve que Schuman et de Gaulle différaient considérablement dans leur rapport à la souveraineté française. Schuman est, à l’origine avec Jean Monnet, de la grande et respectable tradition de transfert progressif de la souveraineté des États européens à des instances supranationales, tradition dans laquelle se situent tous les présidents de la République depuis Valéry Giscard d’Estaing. Charles de Gaulle et Georges Pompidou ont, eux, incarné une vision de la coopération entre États européens fondée sur un strict respect de la souveraineté nationale. À laquelle de ces deux traditions le Traité d’Aix-la-Chapelle se rattache-t-il ?

Un texte fondé sur des transferts de souveraineté

Les internautes qui ont réclamé la publication du texte avaient raison. Le texte que se proposent de signer le Chef de l’État français et le chef du gouvernement allemand touche à des questions existentielles pour les deux pays. Il parle en fait, d’un bout à l’autre, de souveraineté. Et il fait un choix, celui d’une souveraineté franco-allemande.

Le lecteur pourra en consulter le texte et en relever les différents éléments dans le détail :

  • Il y est question d’une politique de défense et d’une politique étrangère franco-allemande intégrée. Cela inclut non seulement un engagement des deux pays à soutenir l’autre s’il est attaqué mais, plus loin, une nécessaire convergence stratégique, opérationnelle et en matière d’industrie de la défense. Et un engagement de la France à soutenir la revendication allemande d’avoir un siège permanent au conseil de sécurité qui, là aussi, est fondée sur une concertation permanente, voire des positions partagées permanentes.
  • Le texte parle de la création d’euro-districts frontaliers entre les deux pays.
  • Nous y lisons l’annonce d’un conseil économique d’experts, indépendant des deux gouvernements. D’une manière générale, en signant ce traité, la France et l’Allemagne s’engagent à renforcer l’actuelle dynamique d’intégration économique européenne. Au début et à la fin, les auteurs du texte font même des entorses à la sobriété habituelle des textes internationaux, parlant d’une « convergence économique et sociale ascendante au sein de l’Union Européenne ». Le Traité est beaucoup plus dans la continuité des Traités de Maastricht et de Lisbonne que dans le sillage de celui de l’Élysée.

Les questions que pose le Traité d’Aix-la-Chapelle

On ajoutera que le Traité d’Aix-la-Chapelle diffère du Traité de l’Élysée par un double mouvement. Il embrasse potentiellement tous les champs de l’action gouvernementale ; il repose sur l’idée qu’une souveraineté franco-allemande est indispensable pour faire fonctionner l’UE. De Gaulle et Adenauer, au contraire, avaient limité le nombre de secteurs de coopération et ils avaient une ambition au fond purement bilatérale (après l’échec du plan Foucher). C’est pourquoi il vaut la peine de poser quelques questions face à un traité aussi ambigu que celui de l’Élysée était précis :

  1. Est-il opportun aujourd’hui vis-à-vis des autres pays membres de l’Union Européenne de signer un traité franco-allemand spécifique ? En 2019, y a-t-il encore lieu de jouer une carte « franco-allemande » ? La France et l’Allemagne peuvent-elles avoir une politique spécifique dans la zone euro ? Cela a-t-il encore un sens de parler de « moteur franco-allemand » ? L’intérêt de la France est-il d’envoyer à l’Europe méditerranéenne ou à l’Europe centrale et orientale le signal d’une priorité donnée, quoi qu’il arrive, à la relation franco-allemande ?
  2. Lorsqu’il est dit que les deux États peuvent avoir recours « à la force armée » pour se prêter assistance mutuellement, cela inclut-il, dans la cas français, la force nucléaire ? On sait que des réflexions intenses ont été menées à haut niveau sur ce sujet entre Paris et Berlin dans les derniers mois. Certains experts ont même poussé à la mise à disposition de l’Allemagne de la force de frappe française. Il ne s’agit pas d’une question anodine. Elle peut conduire rapidement à la détérioration des relations de la France avec les États-Unis, la Grande-Bretagne et la Russie, vu qu’il s’agirait d’une remise en cause des traités internationaux par lesquels l’Allemagne s’est engagée à ne pas posséder l’arme nucléaire.
  3. Qu’est-ce que la France obtient, en échange de son soutien à la candidature allemande à un siège permanent au Conseil de sécurité ? On ne voit rien d’équivalent dans le texte, du côté allemand. Une règle de base de la diplomatie est l’équilibre des concessions ou des avantages accordés. La représentation nationale et, a fortiori le peuple français, auront à se demander si le traité conserve un équilibre des contributions entre les deux pays ?
  4. Les formules assez vagues sur le renforcement de l’Union économique et monétaire signifient-elles que Monsieur Macron a enfin obtenu de l’Allemagne ce gouvernement économique de la zone euro que notre pays avait renoncé à obtenir lors de la négociation du Traité de Maastricht ? Allons-nous vers ce qui est la seule façon de pérenniser l’euro, à savoir la mutualisation des dettes à l’échelle de la zone ? Et, là encore, s’agit-il d’un sujet qui a été discuté entre la France, l’Allemagne et leurs partenaires de la zone euro ?
  5. La création d’euro-districts laisse-t-elle ouverte la possibilité pour la France de fermer sa frontière, en cas de crise grave ? Il s’agit d’un exemple purement théorique, mais imaginons que l’Allemagne ait laissé entrer sur son territoire des terroristes et ne s’occupe pas de les suivre. La France sera-t-elle libre de faire passer sa sécurité avant les engagements du traité franco-allemand ?
  6. Les parlements des deux pays auront-ils un droit de décision et de contrôle sur l’utilisation des fonds affectés aux euro-districts ? Plus fondamentalement, l’idée d’une autonomisation des instances de gouvernement régionales est-elle compatible avec la « République une et indivisible » telle que la définit la Constitution ?
  7. La consultation permanente entre les deux pays signifie-t-elle que Monsieur Macron ou ses successeurs, lorsqu’ils devront annoncer des mesures financières d’urgence, comme cela a été le cas le 10 décembre dernier, devra demander l’avis du gouvernement allemand ? En sens inverse, les successeurs de Madame Merkel seront-ils prêts à obtempérer si un gouvernement français marque son désaccord, par exemple sur une mesure de la portée de la sortie de l’industrie nucléaire, telle que Madame Merkel l’avait décidée en 2011 ?

Voilà une série de questions, sans doute non exhaustive, qui mériteraient d’être approfondies, non seulement sur le mode d’un débat politique dont on doit espérer qu’il aura lieu au Parlement lors de la ratification, mais aussi dans le cadre d’une information au public, livrée par des analystes, des experts et des praticiens de la coopération entre la France et l’Allemagne.

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