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Les ordonnances d'Alger
Hervé BASTIEN, Maître de conférences à l'Institut d'Études politiques de Paris, directeur-adjoint des études à l'Ecole nationale du Patrimoine.
Les ordonnances d'Alger, Espoir n°95, janvier 1994
Lorsque la France en cette fin d'août 1944 rentre, selon le célèbre mot du général de Gaulle, "à Paris, chez elle", un travail considérable a été accompli par les organes d'Alger, devenue en juin 1943 capitale provisoire de la France libre, pour préparer ce retour, renouer avec le régime républicain, mais aussi éviter toute velléité d'administration militaire directe par les Alliés, sur le modèle de l'AMGOT (Allied military government of the occupied territories) appliqué en Italie après le débarquement de juillet 1943.
Entre septembre 1943 et août 1944, 400 ordonnances au total furent promulguées à Alger, dont 40% environ ont directement trait à la mise en oeuvre de la libération. La moyenne mensuelle arithmétique de 33 ordonnances recouvre en réalité certaines pointes d'ailleurs explicables par le contexte militaire ou politique immédiat: en octobre, décembre, mars, puis une accélération graduelle à compter de juin 1944.
Le fait même de publier ces textes en forme d'ordonnances et non en forme de lois au Journal officiel de la République française retrouvé, logique compte tenu de l'absence de Parlement à Alger, constitue en soi et par opposition au Gouvernement de Vichy, une marque du retour aux principes républicains traditionnels. On sait que le maréchal Pétain promulguait régulièrement, au Journal officiel de l'Etat français, des textes dans la forme législative, alors que le Parlement n'avait plus été réuni depuis le 10 juillet 1940, et que le bureau des Chambres, dernière survivance tolérée du régime parlementaire, avait été officiellement dissous en août 1942. Le Comité français de la Libération nationale (CFLN) établi à Alger en juin 1943 sous la coprésidence des généraux de Gaulle et Giraud ne pouvait manquer a contrario de montrer un respect plus scrupuleux de la forme juridique. Dès sa déclaration de Brazzaville en novembre 1940, de Gaulle avait fait sa part, affirmé sa foi dans la continuité républicaine (1) . Le décret du 2 octobre 1943 fixant l'organisation et le fonctionnement du CFLN porte ainsi (article 8) : "L'ordonnance est nécessaire pour toutes les matières qui, avant le 16 juin 1940, ont fait ou avaient fait l'objet d'une loi ou d'un acte ayant la valeur d'une loi."
Après avoir précisé le rôle des différents organes administratifs et politiques qui dans les faits intervinrent dans la préparation de ces ordonnances, et rappelé la forte charge politique qui s'attachait à ces textes, quel que fut leur domaine d'application immédiat, on s'attachera plus particulièrement au plus célèbre et au plus symbolique d'entre eux, l'ordonnance du 9 août 1944 relative au rétablissement de la légalité républicaine.
(1) Les aspects du sujet directement liés au général de Gaulle ont été envisagés lors du colloque international de 1990 "De Gaulle en son siècle", et publiés dans la présente revue. Cf. Hervé Bastien. "De Gaulle et le gouvernement provisoire: le pouvoir et la légitimité", Espoir, n° 91, mars 1993
I - LA GENÈSE DES ORDONNANCES
Le Comité français de la Libération nationale, prolongement du Comité national de Londres et base du futur Gouvernement provisoire de la République française officiellement proclamé le 3 juin 1944, constitue l'élément essentiel dans la genèse de ces ordonnances. Les membres du CFLN, qui portaient à Alger le titre de commissaires et non de ministres, se trouvaient en effet à l'origine même de la rédaction de chaque projet. Pour ce faire, ils s'appuyèrent d'une part sur certains travaux préparatoires, et d'autre part sollicitèrent l'avis de plusieurs organismes consultatifs établis auprès du CFLN.
a) Travaux préparatoires
Les textes d'Alger trouvent en réalité, pour les plus politiques d'entre eux du moins, leur origine dans les travaux menés à Londres dès 1942. Par décret du 2 septembre 1941 et à l'instar des autres pouvoirs en exil représentés en Grande-Bretagne, furent instituées quatre "Commissions pour l'étude des problèmes d'après-guerre". Deux d'entre elles seulement virent le jour : la commission consacrée aux problèmes d'ordre économique, financier et social d'une part ; d'autre part, la commission relative aux problèmes d'ordre juridique et intellectuel, présidée par René Cassin et subdivisée elle-même en trois sections: réforme de l'Etat, enseignement, questions juridiques internationales. La section "Réforme de l'Etat" dirigée par Félix Gouin arrêta en particulier un ensemble de "textes relatifs à la réorganisation rapide des pouvoirs publics de la France libérée", qui furent par la suite repris à Alger.
Par leur statut officiel, ces commissions s'intéressèrent toutefois "à des grands problèmes généraux mais non aux questions pratiques que poserait immédiatement un débarquement" (2) ; leurs travaux portèrent donc davantage sur une après-guerre largement entendue que sur l'après-libération au sens propre. Comblant cette lacune, le décret du 21 octobre 1942 instituait auprès du commissaire à l'Intérieur une commission consultative chargée de "l'étude des mesures à prendre lors de la libération des territoires". Rapidement désigné sous le terme de "Commission de débarquement", ce nouvel organisme fut d'abord présidé par André Philip puis, à partir de mai 1943, par Henri Queuille, ancien ministre radical de l'Agriculture de l'entre-deux-guerres. Dès mars 1943 étaient diffusés cinq projets d'ordonnance traitant de sujets en définitive réglés à Alger (3) :administration.provisoire des territoires libérés; rétablissement des libertés publiques; administration des départements et communes; rétablissement de la légalité républicaine ; crimes de collaboration.
La commission de débarquement reprit ses travaux à Alger en août 1943, et constitue ainsi un point décisif entre les deux périodes. La quasi-totalité des textes adoptés pendant la période y furent examinés, et parfois modifiés dans un sens décisif: devenu commissaire d'Etat le 9 novembre 1943, chargé de présider le CFLN lors des absences du général de Gaulle, son président Henri Queuille lui conféra un poids bien supérieur au rôle strictement consultatif initialement prévu. En outre, l'activité de la commission dépassait le seul cadre des projets d'ordonnance et concernait également certains textes à moindre valeur juridique, comme les instructions aux officiers de liaison auprès des forces alliées.
La Commission de débarquement, dont plusieurs membres à l'instar d'André Postel-Vinay/"Duval" avaient activement participé aux mouvements de Résistance, fut en outre un point de rencontre entre idées de la Résistance "intérieure" et de la Résistance "extérieure". La commission s'attacha en effet à s'informer des nombreux projets élaborés par le Résistance métropolitaine, sans pour autant s'y rallier systématiquement. L'arrivée à l'été 1943 de François de Menthon, membre fondateur sous le pseudonyme de Tertius du Comité général d'études, qui donna à compter de 1943 une impulsion décisive aux travaux juridiques de la Résistance, constitue à cet égard un élément décisif. Peu après son entrée au CFLN en tant que commissaire à la Justice, Menthon soulignait auprès du journal Combat : "Nous avons établi une vingtaine de projets que j'ai apportés et qui sont à l'examen du Comité de libération". Dans son étude consacrée au CGE (4) , Mme de Bellescize établit une influence directe des "neuf sages de la Résistance" sur deux ordonnances promulguées à Alger : la sanction de la collaboration avec l'ennemi et la réforme de la presse.
(2) Note sur les problèmes du débarquement/26 juillet 1943 (Arch. nat. FIO 38 38).
(3) Arch. nat, 72 AJ 546.
(4) Diane de Bellescize, Les neuf sages de la Résistance: le Comité général d'études dans la clandestinité. Pion, 1979.
b) Organismes consultatifs
La préparation des ordonnances supposait naturellement, sous l'autorité du général de Gaulle, une coordination minimale au sein du CFLN. Le décret du 2 octobre 1943 portant règlement intérieur des travaux du CFLN pré cisait donc que "tout commissaire qui prend l'initiative d'un projet d'ordonnance en communique l'exposé des motifs et le texte au (général de Gaulle), à ceux des autres commissaires dont le contre-seing est demandé". La promulgation régulière de l'ordonnance supposait en outre l'intervention de deux organismes, dont la présence est ainsi traduite dans l'ordonnance du 9 août 1944:
Le Gouvernement provisoire de la République française,
Sur le rapport du commissaire à la Justice,
Vu l'ordonnance du 3 juin 1943 portant institution
du Comité français de la Libération nationale,
ensemble l'ordonnance du 3 juin 1944;
Vu l'avis exprimé par l'Assemblée consultative à sa
séance du 26 juin 1944;
Le comité juridique entendu,
Ordonne: (...)
L'Assemblée consultative provisoire, insti tuée par l'ordonnance du 17 septembre 1943, pour "fournir une expression aussi large que possible, dans les circonstances présentes, de l'opinion nationale", rassemblait des représentants de quatre origines différentes : résistance métropolitaine, résistance extra-métropolitaine, Parlement de 1940, conseils généraux d'Algérie. Installée le 3 novembre 1943 au Palais Carnot, siège des délégations algériennes, dans un décor scrupuleusement calqué sur celui du Palais-Bourbon, l'ACP contribua sans nul doute par ses débats - pourtant strictement consultatifs - à renforcer aux yeux des Alliés la garantie démocratique apportée par le CFLN du général de Gaulle.
Un décret du 29 avril 1944 relatif aux avis formulés par l'ACP en matière législative précisait par ailleurs que le CFLN "demande en principe l'avis de l'Assemblée consultative provisoire préalablement à l'adoption de toute législation touchant au statut des libertés individuelles, à l'organisation des pouvoirs publics et à la structure économique et sociale du pays". André Philip, commissaire d'Etat aux relations avec l'Assemblée et aux études, était plus particulièrement chargé du suivi de ces travaux coordonnait en outre les "études poursuivies dans les divers départements relativement aux problèmes de reconstruction d'après-guerre".
Pour assurer le double rôle joué en temps ordinaire par le Conseil d'Etat (conseil du Gouvernement et justice administrative), furent établis à Alger deux organismes distincts: "Comité juridique" sous la présidence de René Cassin (ordonnance du 6 août 1943) et "Comité temporaire du contentieux" sous la présidence de Pierre Tissier, maître des requêtes au Conseil d'Etat (ordonnance du 17 septembre 1943). En dépit de quelques frictions nées de cette dualité et de la mauvaise grâce des commissaires à se plier à un formalisme rigoureux, le Comité juridique (à composition restreinte, soit 5 personnes au 31 décembre 1943) accomplit un important travail: à la mi-novembre 1943, une centaine de dossiers avaient été examinés, comportant non seulement des projets d'ordonnances ou de décrets réglementaires, mais aussi des demandes d'avis ou des déclarations d'utilité publique (5) .
Les différents organismes qui viennent d'être évoqués appliquèrent leur activité à des domaines variés.
(5) Lettre de René Cassin au commissaire à la Justice/17 novembre 1973, (Arch. nat. 382 AP 71).
II - DES CADRES GÉNÉRAUX DE LA LIBÉRATION
Les projets préparés à Londres puis Alger furent fréquemment regroupés, dans les documents mêmes de l'époque, en trois grandes sphères: politique, militaire et économique. De fait, la ventilation des 163 ordonnances d'Alger ayant trait directement à l'après-Libération corrobore une répartition quasi équivalente entre domaine politique (49 occurrences), économique et financier (57) et militaire (57). Dans le contexte politique ambiant, toute réalisation, même modeste en apparence, revêtait pourtant une forte charge symbolique et stratégique, compte tenu notamment des réticences alliées à reconnaître pleinement le CFLN. "Par rapport à ce qui était, j'ai l'impression que le plus fort est fait et que, si nous persévérons, les formalités qui restent à accomplir le seront, tôt ou tard, par surcroît", note le général de Gaulle (6) . Le choix et l'impression des billets de banque comme des timbres-poste qui seraient utilisés après la Libération, conduisit ainsi à une délicate négociation, entre les alliés, Jean Monnet (commissaire en mission aux Etats-Unis depuis novembre 1943), le CFLN d'Alger et ses services londoniens. La préparation du ravitaillement nécessaire pour cette même période, qui fit l'objet dès janvier 1944 d'une première proposition de plan Jean Monnet de six mois, dut également prendre en compte différents facteurs - qui constituèrent du reste autant de handicaps : susceptibilités de l'administration militaire, tentations autarciques des colonies, pressions des Alliés pour obtenir des prélèvements immédiats contre des promesses d'approvisionnement futur... La vie institutionnelle relative à ce secteur fut au total relativement troublée, comme le montre l'échec du Conseil supérieur du Ravitaillement en mars-avril 1944.
(6) Mémoires de guerre : L'Unité, Ed. Livre de poche, p. 232
a) Organismes militaires
Les travaux administratifs liés au débarquement militaire portèrent essentiellement sur l'institution d'organes propres à assurer la remise en route rapide des administrations civiles et militaires; ils aboutirent en définitive à l'ordonnance du 14 mars 1944 concernant l'exercice des pouvoirs civils et militaires sur le territoire métropolitain au cours de sa libération. Sous l'autorité générale d'un délégué du CFLN, les éléments essentiels en étaient sur chaque théâtre d'opérations (nord et sud) :
- une délégation administrative, formée de représentants civils de chaque commissariat auprès du délégué afin de l'assister dans l'exercice de ses fonctions pour la zone de l'intérieur ;
- une liaison administrative militarisée, formée d'officiers de liaison, présente sous une forme plus ou moins étoffée à chaque échelon, de la division jusqu'à l'armée. Lui incombait la liaison entre militaires (français aussi bien qu'alliés) et autorités civiles françaises et, dans la zone de l'avant, la remise en marche des administrations.
Au sein des organismes administratifs d'Alger, la Commission de débarquement joua un rôle prépondérant dans la mise au point du statut des officiers de liaison et des instructions qui leur furent confiées, ainsi que dans leur recrutement. D'autre part fut implanté à Londres un service militaire d'études administratives (SMEA), habilité à traiter directement de ces questions avec les autorités militaires alliées compétentes. Placé sous l'autorité de Pierre Laroque et intégré à la Mission militaire de liaison administrative, le SMEA constitua un élément décisif pour la formation des officiers de liaison du théâtre nord, et fut du reste en rapport étroit avec l'école alliée des Civil Affairs de Wimbledon.
La promulgation de l'ordonnance du 14 mars au Journal officiel du 1er avril suscita pourtant des réactions souvent mitigées, qui prouvent en outre que le schéma théorique de préparation des projets d'ordonnance ne se trouvait pas nécessairement respecté dans son intégralité :
- le Comité juridique signala, sous la plume de son président René Cassin, qu'il n'avait été saisi du projet... que le lendemain de sa publication du Journal officiel (7);
- plusieurs groupes de l'Assemblée consultative (groupe communiste et groupe des "Résistants indépendants" de sensibilité socialiste) élevèrent pour leur part publiquement une vive protestation (8) : outre que le projet n'avait pas été soumis pour avis à l'Assemblée, les deux groupes relevaient que l'ordonnance donnait un pouvoir essentiel au délégué du CFLN et à ses adjoints, notamment le délégué militaire, au détriment des organisations de Résistance. Le groupe communiste parlait en conséquence d'un "véritable AMGOT français". Ces critiques rejoignaient du reste certaines craintes exprimées au sein même du CFLN par plusieurs commissaires (notam- ment Emmanuel d'Astier de La Vigerie) sur les risques politiques pris à l'égard des Alliés.
b) Pouvoirs publics
Si la quasi totalité des ordonnances de cette époque se prêtent ainsi peu ou prou à une lecture politique, certains textes présentent une portée plus explicite encore. Tel est en particulier le cas pour l'ordonnance du 21 avril 1944 portant organisation des pouvoirs publics en France après la Libération (qui fut cette fois effectivement discutée à l'Assemblée consultative). N'entendant pas anticiper sur les décisions que prendrait souverainement le peuple français pour ses futures institutions, l'ordonnance du 21 avril traitait uniquement de la "période pré-constitutionnelle" suivant immédiatement la Libération (9) , en prévoyant notamment: le rétablissement des institutions locales (conseils municipaux et généraux); l'institution d'un comité départemental de libération auprès de chaque préfet ; la transformation de l'Assemblée consultative en assemblée représentative provisoire. Evoquant explicitement la future réunion d'une assemblée constituante, le texte rejetait donc implicitement l'hypothèse soulevée par certains, notamment au sein du parti radical bien implanté en Algérie: organiser de nouvelles élections à la Chambre et au Sénat, afin d'engager une révision constitutionnelle conforme aux lois de 1875. On s'explique ainsi l'attitude du président du Conseil général d'Alger, Amédée Froger, déclarant: "Nous devons (...) marquer notre émotion en présence de textes qui violent les principes mêmes de notre statut républicain. Nous en lisons trop souvent dans le Journal officiel qui heurtent sa légalité" (10).
Les débats de l'Assemblée consultative, auxquels de Gaulle lui-même eut l'occasion de participer, furent pourtant l'occasion de promouvoir un consensus certain sur le rôle du suffrage universel direct (et de la représentation proportionnelle) et sur plusieurs "dogmes constitutionnels", comme les vertus du bicaméralisme. Mais ils donnèrent également lieu, de même qu'au sein de la Commission d'études relatives à la réforme de la Constitution instituée par arrêté du 31 janvier 1944, à de délicates interrogations sur les limites du rétablissement de la légalité républicaine et sur les rapports à entretenir avec le régime de la IIIe République (11).
En ce sens, les deux ordonnances du 21 avril 1944 et du 9 août 1944 sont donc étroitement liées. Dans une note adressée au général de Gaulle le 3 juillet 1944 avant son départ aux Etats- Unis, René Cassin soulignait du reste: "(l'ordonnance sur le rétablissement de la légalité républicaine) tempérera ce que certains avaient cru découvrir "d'hérétique" dans l'ordonnance du 21 avril sur l'organisation des pouvoirs publics en France".
Les circonstances de la genèse de l'ordonnance du 9 août 1944 constituent ainsi un objet d'étude historique particulièrement éclairant; nul doute qu'elles puissent égale ment éclairer l'actualité dont cette ordonnance bénéficie encore de nos jours. (12)
(7) Lettre du 1er mai (Arch. nat. 382 AP 71).
(8)Texte de ces protestations, respectivement : Archives Henri Queuille (Neuvic d'Ussel) C 3/3 et Arch. nat. F 60 893.
(9) L'adjectif "pré-constitutionnel" se trouve déjà employé dans un projet en date du 19 mai 1943 (Arch. nat. 382 AP 71).
(10) Alger républicain, 23 mai 1944.
(11) Cf. Hervé Bastien, "Alger 1944 ou la Révolution dans la légalité", Revue d'Histoire moderne et contemporaine, juillet-septembre 1990.
(12) Cf. Dominique Rousseau, "Vichy a-t-il existé ?", le Monde des débats, novembre 1992. L'article fut publié après la polémique née d'un non-lieu prononcé dans "l'affaire Touvier". L'auteur, professeur de droit constitutionnel, insiste dans son étude centrée sur l'ordonnance du 9 août 1944 sur la difficulté à concilier les approches historiques, juridiques et politiques. Il conclut en proposant "d'abroger (l'ordonnance) ou/et en proposer au Parlement une réécriture juridiquement correcte".
III - L'ORDONNANCE DU 9 AOÛT 1944
L'ordonnance portant rétablissement de la légalité républicaine ne fut promulguée que le 9 août 1944: une première version se trouvait toutefois arrêtée dès novembre 1943, et le vote de l'Assemblée consultative intervint le 26 juin 1944. Une mise au point aussi longue s'explique par les difficultés politiques d'établissement du texte, mais aussi par certains obstacles d'application pratique.
a) Précédents
Il faut souligner que plusieurs textes précédèrent l'ordonnance du 9 août 1944, et lui ouvrirent en quelque sorte la voie :
- soit pour rétablir la légalité républicaine dans un territoire d'outre-mer: Côte française des Somalis (ordonnance du 2 septembre 1943), Guyane (ordonnance du 4 janvier 1944), Guadeloupe et Martinique (ordonnance du 10 juillet 1944), Saint-Pierre-et-Miquelon (ordonnance du 4 août 1944);
- soit pour abroger, dans les territoires alors sous le contrôle du CFLN, et plus particulièrement l'Algérie, différentes lois pénales prises par Vichy (ordonnances des 21 octobre, 24 novembre 1943, 15 mars 1944, 25 mai 1944); furent également annulées les lois d'exception relatives aux associations professionnelles de fonctionnaires (ord. du 2 septembre 1943) et aux associations secrètes (ord. du 15 décembre 1943).
Ce rôle "de ballon d'essai" joué par l'Algérie (13) est également perceptible dans la genèse des textes relatifs à l'épuration. L'ordonnance du 26 août 1944 instituant l'indignité nationale, déchéance d'un type nouveau délibérément placée sur le terrain de la justice politique, fut ainsi précédée par l'ordonnance du 21 décembre 1943 relative à l'indignité des membres des groupements nationaux, entraînant la mise à la retraite d'office des fonctionnaires d'Afrique du Nord ayant adhéré aux groupes en question. Comme le soulignait Henri Queuille, chargé de l'harmonisation des mesures prises dans chaque commissariat, "(ceci) créera un précédent et servira de base pour la répression des faits de collaboration lors de la libération du territoire métropolitain" (14).
- soit enfin, cette fois à destination de la métropole alors qu'approchait la libération de Paris, pour prononcer la dissolution d'organismes fondés ou "dévoyés" par Vichy : Secours national (ord. du 8 février 1944), Chantiers de la Jeunesse (ord. du 5 juillet 1944), Corporation paysanne (ord. du 26 juillet).
b) Une révolution copernicienne
Entre-temps, le projet général d'ordonnance sur le rétablissement de la légalité républicaine fit pour sa part l'objet d'un notable changement de perspectives. Dans la ligne des travaux de Londres, la Commission de débarquement avait en effet adopté à la mi-octobre 1943 le principe général selon lequel "tous les lois et décrets de Vichy sont nuls, ceux qui seront maintenus seront publiés en annexe". Or le projet officiel en définitive distribué par le commissariat à la Justice, à la date du 9 novembre 1943, se fondait sur un point de vue exactement inverse (15) : "Après avoir constaté la nullité de tous les actes du Gouvernement de Vichy, (le projet) les valide tous, sous les exceptions limitatives qu'il énumère". Autrement dit, à l'abrogation des actes de Vichy (sauf validation expresse), on substitua la validation des actes de Vichy (sauf abrogation expresse). Le président de la commission avait du reste plaidé auprès de Menthon pour un tel renversement, justifié par des "objections d'ordre pratique" : "A la prise du pouvoir du général de Gaulle, il importera sur tout et d'abord de limiter le désarroi, les hésitations et les désordres qui secoueront notre structure administrative (...). Il faut à tout prix que les fonctionnaires et tous les Français aient l'impression que les lois en vigueur continuent à être appliquées tant qu'elles ne sont pas expressément annulées" (16).
Une telle position, avant tout pragmatique, n'était pas toutefois exempte de dangers sur le plan politique. René Cassin, en tant que président du Comité juridique, dénonçait ainsi "l'apparence de légitimité que l'article 4 paraîtrait conférer au gouvernement de fait de l'Etat français, apparence de légitimité qui n'est pas conciliable avec la légitimité du CFLN"(17). Une autre note sur le projet, anonyme, concluait: "Ratifier, même avec de nombreuses exceptions, la législation de Vichy est une monstruosité juridique et politique" (18). Répondant à ces critiques, un nouvel article premier fut ajouté lors de l'examen définitif du projet par le Comité juridique, sur la base d'un texte remanié distribué le 15 mai 1944."La République française n'a jamais cessé d'exister", qui devint dans la version définitive: "La forme du Gouvernement de la France est et demeure la République. En droit celle-ci n'a pas cessé d'exister", et fut développé par de Gaulle en réponse à Georges Bidault devant l'Hôtel de Ville de Paris: "La République n'a jamais cessé d'être la France libre, la France combattante, le Comité français de la Libération nationale l'ont, tour à tour, incorporé"(19).
Le CFLN choisit donc délibérément un pragmatisme dicté par la prudence. Comme le soulignait l'exposé de motifs de l'ordonnance : "Bien des textes législatifs ou réglementaires sont intervenus qui n'eussent pas été désavoués par le régime républicain et des actes administratifs individuels ont été pris qui n'ont été inspirés que par l'intérêt bien compris de la bonne marche des services". Henri Queuille notait en contrepoint, dans une note récapitulative de mai 1944 sur les problèmes liés à la Libération: "Cette interprétation peut paraître choquante pour l'esprit mais il est à remarquer que la réglementation de Vichy touche certains problèmes nés de la guerre et constitue une véritable innovation à laquelle, faute de pouvoir se référer à des textes antérieurs, il n'est pas possible de substituer le néant" (20). L'organisation des services du Ravitaillement en fournit une bonne illustration: tout en visant la loi du 11 juillet 1938 sur l'organisation de la nation en temps de guerre, l'ordonnance du 3 août 1944 relative à l'organisation du ravitaillement maintenait, à titre provisoire et nonobstant l'abrogation de la Corporation paysanne, "les groupements, comités et bureaux créés en matière de ravitaillement et de production agricole par l'organisme de fait se disant "Gouvernement de l'Etat français". Un décret du même jour maintenait la validation des cartes d'alimentation en service, sous réserve de leur apposer une vignette spéciale.
Le renversement opéré dans la philosophie de l'ordonnance rétablissant la légalité républicaine est également à rapprocher d'une tendance plus générale à limiter toute porte "ouverte sur l'inconnu". La comparaison entre le projet d'ordonnance sur les commissaires régionaux de la République présenté par Emmanuel d'Astier et la version définitive promulguée par ordonnance du 10 janvier 1944 (JO du 6 juillet), après modifications suggérées notamment par René Mayer et Henri Queuille puis intervention personnelle du général de Gaulle, est à cet égard révélatrice (21) . Le rétablissement de la légalité républicaine fait son apparition au nombre des missions générales assurées par les commissaires régionaux; en conséquence, les moyens exceptionnels éventuellement employés par les commissaires se trouvent explicitement légitimés par la législation d'avant 1940, notamment la loi du 11 juillet 1938 sur l'organisation en temps de guerre. Les mesures les plus novatrices sont quant à elles davantage limitées (possibilité de délégation aux préfets départementaux), ou purement et simplement supprimées (emploi de la radiodiffusion pour rendre les arrêtés exécutoires). On notera sur ce dernier point qu'un projet relatif à la promulgation des lois et décrets, présenté en novembre 1943 en complément du projet sur le rétablissement de la légalité républicaine (sur la base identique des travaux de Londres) connut une certaine postérité. Le projet initial prévoyait la promulgation éventuelle par lecture radiodiffusée, suivi du dépôt au commissariat à la Justice d'un procès-verbal dressé par l'autorité ayant pris l'initiative de la diffusion et un représentant de la station. En définitive, l'ordonnance du 16 juin 1944 autorisa de façon plus vague les délégués du Gouvernement provisoire en métropole à faire publier les lois et décrets "par tous les moyens dont ils disposent".
De façon générale, la référence aux lois républicaines apparaît souvent invoquée à l'appui des mesures conservatrices - ce qui n'est pas du reste illogique compte tenu de la longévité que présentait le régime républicain en 1940. Ainsi, l'abaissement du droit de vote à 18 ans, pourtant adopté dans son principe par les commissions de Londres, fut-il repoussé par l'Assemblée consultative au motif que "ce serait modifier totalement les lois républicaines" (22).
Le renversement de termes qui vient d'être exposé ne constitue pas au demeurant la seule novation remarquable apportée entre octobre 1943 et août 1944. Entre ces deux moments, la définition de Vichy a en quelque sorte varié, ce qui renvoie directement à la légitimité même du Gouvernement d'Alger.
(13) Pour ce qui concerne le décret Crémieux relatif à la situation juridique des Israélites indigènes de l'Algérie, le CFLN constata par une déclaration du 21 octobre 1943 qu'il se trouvait toujours en vigueur.
(14) Note du 17 avril 1944 (Arch. nat. F 60 910).
(15) Les différentes versions du texte sont conservées dans : Arch. nat. 382 AP 72.
(16) Observations sur le projet d'ordonnance relative au rétablissement de la légalité républicaine, Archives Queuille, C 9/1.
(17) Lettre au commissaire à la Justice /24 avril 1944 (Arch. nat. 382 AP 71).
(18) Note sur les projets du commissariat à la Justice sur le rétablissement de la légalité républicaine (Arch. nat. F 60 889).
(19) Mémoires de guerre : L'Unité p. 374.
(20) Fiche de synthèse du 5 mai 1944 (Quai d'Orsay, fonds Londres - Alger, 702).
(21) La version du texte en date du 1er décembre 1943 est conservée dans les archives Henri Queuille (C9/1). Voir aussi Charles-Louis Foulon, Le pouvoir en province à la Libération, Presses FNSP, 1975).
(22) Discours de Paul Giacobbi, Assemblée consultative, séance du 22 mars 1944.
c) Quand Vichy commence-t-il?
La version distribuée en novembre 1943 par le commissariat à la Justice spécifie en son article premier : "Tous les règlements publiés, sous quelque dénomination que ce soit (...) postérieurement à la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940, sont nuls et de nul effet". La nouvelle version du 27 mai 1944, qui ne diffère pas sur ce point du texte finalement promulgué, vise en revanche les actes "publiés en France métropolitaine postérieurement au 16 juin 1940". Ce recul d'environ un mois reporte ainsi la limite de la légalité républicaine de la délégation de pouvoir en faveur du maréchal Pétain à la démission du cabinet Reynaud (23). La date du 16 juin 1940 est certes prise comme référence par d'autres textes, comme le décret cité en introduction du 2 octobre 1943 fixant l'organisation du CFLN, et surtout l'ordonnance du 26 août 1944 insti tuant l'indignité nationale. Il n'en reste pas moins que d'autres dates ont pu être retenues,
- intermédiaires entre le 16 juin et le 10 juillet : l'ordonnance du 10 janvier 1944 instituant les commissariats régionaux de la République se réfère aux "textes dits "lois et décrets de l'Etat français" publiés depuis le 22 juin 1940" (date de l'armistice);
- voire antérieures au 16 juin 1940: l'ordonnance du 6 juillet 1943 relative à la légitimité des actes accomplis pour la cause de la libération de la France vise ainsi "tous actes accomplis postérieurement au 10 juin 1940 (entrée en guerre de l'Italie et départ de Paris du gouvernement)".
Les quelques semaines séparant le 16 juin du 10 juillet ne relèvent évidemment pas de la simple querelle d'érudition. Elles concernent directement le statut du cabinet Pétain formé pendant la débâcle, et à travers lui la légitimité des pouvoirs établis après cette date. Le général de Gaulle tranche implicitement la question, lorsqu'il se réfère en janvier 1944 au "dernier gouvernement de la IIIe République, dont j'eus l'honneur de faire partie" soit le Cabinet Reynaud En revanche, un républicain traditionnel tel qu'Henri Queuille, par ailleurs peu suspect de complaisances vichystes, souligne: "Le Gouvernement français qui a sollicité et signé (les) armistices était, à coup sûr, à l'époque, le gouvernement régulier de la France, puisque la négociation et la signature des deux conventions d'armistice dont il s'agit sont antérieures au coup d'Etat du 10 juillet 1940" (24).
L'exégèse politique précédant la promulgation de l'ordonnance du 9 août 1944 tourna en quelque sorte la difficulté en insistant, par-delà le rétablissement d'un certain nombre de textes, sur le lien privilégié entre légalité et légitimité. Dans une conférence à la BBC prononcée en mars 1943 sous le titre "La légitimité républicaine" (25) , Pierre Tissier soulignait: "Il faut donc revenir à l'ancienne législation, celle qui s'est trouvée cristallisée au 20 juin 1940" (autre date dans le choix des possibles). Dans un article de janvier 1944, Marc Rucart, ancien garde des Sceaux de Léon Blum, lui fait en quelque sorte écho par la négative : "Le gouvernement de Vichy est illégitime parce qu'il est illégal" (26).
Politiquement, toute variation sur le thème de la légalité républicaine demeurait par nature un exercice des plus périlleux : valider une partie des actes de Vichy sans que la légalité républicaine soit pour autant, comme le résumait joliment René Cassin, "une tranchée de deuxième ligne pour ceux qui avaient misé sur la victoire allemande" (27) ; rétablir les lois en vigueur avant l'été 1940, sans pour autant s'appuyer sur les lois constitutionnelles de 1875 qui en étaient le fondement même ; exprimer le tout en respectant le formalisme juridique traditionnel tout en ménageant les susceptibilités résistantes promptes à rappeler que "ce n'est pas le Conseil d'Etat qui a monté les maquis" (28) et qu'au fond, "il y a une légalité républicaine du devenir; elle n'est pas écrite, mais elle est en gestation en nous-même" (29). L'historien conclura que seul la personnalité même du général de Gaulle était en mesure de réaliser un tel syncrétisme. Le juriste observera que manquait alors, entre le texte des lois constitutionnelles et le contenu des lois ordinaires, le niveau intermédiaire des "principes fondamentaux reconnus par les lois de la République", dégagé sous la Ve République seulement par l'actuel Conseil constitutionnel (30). Compte tenu des origines de la Constitution de 1958, les deux points de vue ne sont sans doute pas si discordants.
(23) Assemblée consultative, séance du 19 janvier 1944.
(24) Observations sur le projet d'ordonnance (...) précitées, archives Queuille, C9/1.
(25) Cité par Henri Michel et Boris Mirkine-Guetzevitch, Les idées politiques et sociales de la Résistance, PUF, 1954, p. 84.
(26) "Pourquoi le pouvoir est à Alger?", Les Cahiers français, n° 52, janvier 1944.
(27) Assemblée consultative, séance du 21 janvier 1944
(28) Franc-tireur, janvier 1944
(29) Déclaration du délégué Jean-Jacques Mailloux, Assemblée consultative, séance du 27 mars 1944
(30) Cf. 16 juillet 1971, "les Amis de la Cause du Peuple" (au sujet de la liberté d'association).