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La conception gaullienne de la détente - (1964-1968)
François PUAUX
La conception gaullienne de la détente : 1964-1968, Espoir n°109, 1996.
Dans l'imagerie historique contemporaine, la détente est une phase des rapports entre les deux superpuissances, qui a succédé à la Guerre froide et s'est terminée avec l'invasion soviétique de l'Afghanistan.
Cette vision simplificatrice en a oblitéré une autre : celle du général de Gaulle, qui procédait d'une approche politique de la situation en Europe, alors que les préoccupations de Washington étaient essentiellement de nature stratégique. Le professeur Maurice Vaïsse nous a montré, en analysant les relations franco-soviétiques à partir de 1960, que de Gaulle avait, dès son entrevue avec Khrouchtchev cette année-là, une vision très claire de ce qu'il appelait déjà la « détente » : une politique très calculée d'ouverture à l'Est qu'il n'a pu mettre en application que très progressivement - un choix que l'histoire a ratifié et qui s'est imposé à ses successeurs. Cette politique, il fallait la faire accepter par nos alliés et par Moscou, deux entreprises aussi difficiles l'une que l'autre.
C'est en 1964 que les choses, à l'Est, commencent à bouger. Adenauer n'est plus là, les relations franco-allemandes se sont refroidies. Le gouvernement Erhard est convaincu qu'on parviendra à la réunification par la tension, en entraînant les Américains à faire pression sur l'URSS.
La politique de la tension se situe — est-il besoin de le dire ? — aux antipodes de celle de la France : Bonn, dans cette optique, rêve d'être associée à l'arme nucléaire à travers la « force multilatérale », un projet qui date du général Norstadt et que Kennedy, après l'accord de Nassau, a ressorti, dans le cadre de son « grand dessein », pour apaiser les frustrations allemandes. Il n'en faut pas plus pour nourrir la suspicion de revanchisme dans laquelle est tenue la RFA par Moscou, où l'on note avec intérêt que Paris s'efforce de détourner le gouvernement allemand de ce projet fallacieux.
Il est d'autres terrains où les vues sont proches, comme le Viêt-nam, au sujet duquel les deux pays demandent le retour aux accords de Genève. En revanche, la reconnaissance de la Chine populaire par de Gaulle, en janvier 1964, a dû provoquer des sentiments mitigés à Moscou. Officiellement, on se déclare satisfait et l'on y voit une preuve d'indépendance de la France vis-à-vis de Washington. En fait, les rapports silo-soviétiques sont gravement détériorés, tant sur le plan idéologique que sur celui des relations d'États : la Chine prépare fiévreusement son armement atomique, et les Russes ne peuvent qu'être préoccupés de la voir se rapprocher d'un pays qui s'oppose, lui aussi, à la « double hégémonie » et qui accomplit des progrès rapides dans le domaine ultra-sensible du nucléaire. Les Soviétiques, en réalistes qu'ils sont, c'est sans doute une raison supplémentaire de reprendre le dialogue avec cette France qui commence à compter sur la scène internationale.
Le rapprochement franco-soviétique est enfin rendu beaucoup plus facile, en cette année 1964, par un changement fondamental de la politique allemande de Khrouchtchev. Il comprend qu'il ne réussira pas à forcer une décision sur Berlin et signe, le 12 juin 1964, un traité d'amitié et de coopération avec la RDA ; il renonce, ce faisant, à ce fameux traité de paix dont il menaçait les Occidentaux et qui aurait rendu caducs leurs droits à Berlin. Dès la fin de février, Nicolaï Podgorny, président du Soviet suprême, à la tête d'une délégation parlementaire, vient amorcer, par une visite de courtoisie, le dialogue avec Paris.
Du côté français, il convient de noter à ce moment un contact politique qui donne une dimension nouvelle à la détente : en juillet 1964, le président du Conseil roumain, Ion Maurer, vient, sur sa demande, en visite officielle à Paris, et est reçu par le Général ; il a pris la précaution de se rendre au préalable à Moscou pour dissiper les soupçons qu'inspire sa politique d'émancipation nationale.
La visite de Maurer est importante, car elle ouvre des perspectives neuves : elle permet d'entrevoir un enrichissement de la détente, qui peut désormais dépasser le seul problème allemand et prend, de ce fait, un sens que seul de Gaulle, parmi les Occidentaux, est en mesure de lui donner. Ce contact, d'une liberté de ton à vrai dire assez exceptionnelle à cette époque, a lieu sans que Moscou veuille ou puisse s'y opposer. Charles de Gaulle et Couve de Murville ne commettront pas l'erreur du chancelier Kiesinger qui s'efforcera d'isoler la RDA et de court-circuiter Moscou en « achetant » les pays de l'Est - une politique qui tournera court. On ne pourra faire entrer les alliés forcés de Moscou dans le concert des nations qu'en commençant par parler avec l'Union soviétique ; c'est à quoi vont s'attacher méthodiquement le Général et le ministre des Affaires étrangères.
La situation internationale en 1965 fait de la France, à ce moment, le seul interlocuteur occidental de l'Union soviétique. Le président Johnson, en effet, engage l'escalade au Viêt-nam (il commence en février les bombardements au nord du 17e parallèle, au moment même où Kossyguine fait une visite à Hanoi), ce qui met fin au dialogue américano-soviétique qui paraissait s'amorcer sur la non-dissémination nucléaire.
Quant aux Allemands, pour les consoler de l'échec du projet de force multilatérale - dont personne ne veut en dehors d'eux - Washington leur propose de participer à un comité restreint de consultation atomique (le comité Mac Namara) qui deviendra, en décembre 1966, après le retrait de la France du commandement intégré, le « groupe de planification nucléaire » de l'OTAN. À Moscou, on prend - ou on affecte de prendre - au sérieux ce flirt de la RFA avec le nucléaire, qu'on rapproche de la politique « révisionniste » de Bonn quant aux frontières ; deux politiques qui « mettent la paix en danger, car elles sont appuyées par les Etats-Unis » déclare Gromyko à Couve de Murville qui lui rend à Moscou, en octobre 1965, la visite que le ministre soviétique a faite à Paris en avril. Ce sera l'un des thèmes essentiels de ces entretiens destinés à préparer le voyage du Général en URSS de juin 1966, qui constitue le sommet achevé de sa politique de détente.
De tous les voyages de Charles de Gaulle, c'est sans conteste celui qui a la plus grande signification. Sorti trois mois auparavant du commandement intégré de l'OTAN, le Général a les mains libres ; il est reçu avec des égards jamais accordés à un dirigeant occidental et écouté, au cours de plusieurs entretiens approfondis, avec la plus grande attention par le triumvirat Brejnev - Kossyguine - Podgorny. Il réussit à leur faire partager, sinon le véritable esprit qui l'anime, du moins son approche et son vocabulaire, notamment le fameux triptyque « détente, entente, coopération » que les Russes feront inscrire le mois suivant dans le communiqué du sommet de Bucarest du pacte de Varsovie.
La conception gaullienne de la détente demande un réel effort de conversion intellectuelle, à ses alliés comme à ses adversaires. Il n'est pas inutile — je dirai même qu'il est essentiel, si l'on veut comprendre la politique étrangère du fondateur de la ye République — d'en dégager les traits principaux. Il s'agit, en effet, d'une vision compréhensive qui ne se borne pas à déterminer un objectif, mais suggère des méthodes pour y parvenir.
On peut la définir en six points.
Refuser la politique bipolaire, dite « des blocs » ; pour le Général, le but est clair : desserrer l'étau dans lequel sont pris les alliés de l'une ou de l'autre superpuissance, se servir d'une hégémonie pour balancer l'autre. On retrouve l'idée qui l'animait déjà en 1944, lors de sa visite à Staline ; l'ambition reste la même : rendre sa liberté d'action à la France. La détente est la condition nécessaire au maintien de son rang dans le jeu international ; pour cela, il faut convaincre les Russes, que dans le monde multipolaire qui se dessine, leur intérêt bien compris est de ne pas laisser les Européens s'inscrire dans la seule clientèle américaine. À cette fin, il importe que l'URSS se souvienne qu'elle est la Russie, c'est-à-dire une puissance européenne :d'où la formule « l'Europe de l'Atlantique à l'Oural » qui a souvent été mal comprise.
Les questions européennes ne doivent pas être réglées sous l'égide d'un tête-à-tête russo-américain ; ce sera l'un des succès de son voyage à Moscou que d'amener ses interlocuteurs à admettre que « les problèmes de l'Europe doivent être considérés d'abord dans le cadre européen ».
Sortir l'Allemagne de la contestation entre l'URSS et les États-Unis : objet et sujet de l'affrontement Est-Ouest, elle est, au coeur de la Guerre froide, la raison principale de la tension ; les trois demandes soviétiques sont bien connues : maintien des frontières issues de la guerre, non-accès de la RFA à l'arme nucléaire, - reconnaissance de la RDA.
Charles de Gaulle s'oppose carrément au troisième point ; l'Allemagne de l'Est est « une institution artificielle ». Mais, en ce qui concerne les frontières et le nucléaire, il est d'accord - il s'est prononcé pour la ligne Oder-Neisse dès 1959. Quant à la réunification, la France n'est « ni très ardente, ni très pressée », mais il ne faut pas enlever cet espoir aux Allemands. Il y a, dans cette position, un habile mélange qui irritera nos voisins, mais les rassurera aussi ; car, à la veille du voyage à Moscou, on parlait couramment, à Bonn, d'un « renversement des alliances » et d'une reconnaissance de « la zone soviétique » par la France.
L'idée de manoeuvre - comme de Gaulle l'explique à ses interlocuteurs du Kremlin - est de « sortir le problème allemand de la contestation entre l'URSS et les États-Unis [...] et d'organiser la concertation entre Européens, y compris les Allemands eux-mêmes ». C'est le seul moyen pour Moscou, leur dit-il, d'avoir la sécurité ; sinon, les Allemands spéculeront sur la rivalité russo-américaine (on est encore à l'époque où Erhard et Schroeder étaient au pouvoir à Bonn). Brejnev admet que cet argument « est profond et demande à être médité » ; il reconnaît que le problème allemand doit être réglé en Europe et propose un projet que Moscou a déjà mis en avant : une conférence européenne sur la sécurité « - sans les Américains » ajoute-t-il. Le Général n'écarte pas cette idée : il ne se prononce pas sur la participation des États-Unis à une telle conférence, tout en rappelant les raisons pour lesquelles ils doivent être partie au règlement allemand. Pour ce qui est de la conférence elle-même (la future CSCE), « elle ne peut donc, être qu'un aboutissement » (ce qu'elle sera effectivement) ; donc n'être que le résultat de la détente et non sa cause, ceci nous amène à l'idée la plus neuve de la nouvelle philosophie que propose de Gaulle à l'Est et à l'Ouest : une idée qui, jusque-là, n'était acceptée ni par Moscou,ni par Washington, ni par Bonn.
Inverser l'ordre des problèmes : instruit par l'échec de toutes les tentatives de résoudre la question allemande dans de vaines conférences internationales, le Général propose d'inverser les termes du syllogisme qui, depuis la guerre, prétend régler ce problème. On a, jusqu'ici, déclaré que la détente serait le fruit de la sécurité (c'est-à-dire de la négociation d'un traité de paix) ; il dit, lui - et la suite lui donnera raison -, que la sécurité suivra la détente et non l'inverse. Les Russes acceptent cette approche et c'est sans doute le point le plus important des entretiens de Moscou. Alors que, jusque-là, pour eux, la paix en Europe ne pouvait être que la conséquence d'un règlement imposé, consacrant la division de l'Allemagne, ils acceptent que priorité soit donnée à la détente, sans laquelle aucune solution n'est possible ; cela apparaît clairement dans la déclaration franco-soviétique du 30 juin 1966.
La détente est divisible : en dialoguant avec les Soviétiques au moment même où la guerre du Viêt-nam empêche les Américains de faire de même, de Gaulle récuse à l'avance ce qui sera l'un des points forts de l'approche de Nixon et de Kissinger, à savoir l'indivisibilité de la détente (le linkage).
Dépasser les idéologies : l'approche de la question allemande a été jusqu'ici très largement dominée par l'idéologie ; Jean Monnet disait à Hervé Alphand, en décembre 1962, que la politique de Charles de Gaulle menait à la « bolchevisation de l'Europe » ; dans le même esprit, l'Amérique était convaincue de lutter au Viêt-nam contre ce qu'elle appelait « le communisme international ». En échange, du côté soviétique, on ne cachait pas que le principe « léniniste » de la coexistence pacifique devait être une nouvelle étape dans les progrès des États socialistes vers la victoire du communisme : c'est ce que Khrouchtchev décrivait à Kennedy, dans leur entrevue assez tendue de 1961 à Vienne, comme le « statu quo dynamique ». Charles de Gaulle a été le premier à dire, dans sa conférence de presse du 4 février 1965, qu'on ne parviendrait pas à une paix réelle « à partir de la confrontation des idéologies et des forces des deux camps qui s'opposent aujourd'hui dans le monde ». Il faudra un changement de majorité pour qu'il soit entendu à Bonn.
Ne pas lier détente et désarmement : le Général n'était pas opposé au désarmement, à condition « qu'il ne s'agisse pas pour les deux géants de régler seuls à seuls les problèmes des autres, en particulier les problèmes européens ». Il n'était pas question que la France laisse limiter son propre effort de défense, face à une menace aussi disproportionnée que celle de l'empire soviétique. Enfin, il ne voulait pas qu'un plan Rapacki (ou autre) cristallise les deux blocs, donne un droit de contrôle à Moscou sur le niveau des forces alliées en Europe et coupe en deux la Communauté des Six en matière de défense.
Le voyage à Moscou est fraîchement accueilli chez nos alliés européens. Dans les milieux politiques allemands, on reconnaît la loyauté du Général vis-à-vis de l'Alliance, mais on dit qu'il n'a rien obtenu ; heureusement, ajoute-t-on, car s'il en était autrement, son succès contribuerait à une détente qui ne ferait que contrarier les intérêts de l'Allemagne, pour laquelle, « la tension est plus prometteuse que la détente ». Aux États-Unis, la presse unanime reconnaît que le voyage a été un exploit et que de nouvelles possibilités s'ouvrent à l'Europe, mais on ne rencontre au département d'État qu'agacement et scepticisme.
Il ne faudra pas plus de quatre mois, cependant, pour que l'administration Johnson, dans l'espoir que les Soviétiques pourraient l'aider à faire la paix au Viêt-nam, se convertisse à l'idée de détente. Dans un discours prononcé à New York le 7 octobre 1966, le Président s'en fait l'avocat. Du coup, comme le note Couve de Murville, la détente devient respectable : au Conseil atlantique de décembre, on adopte la thèse française faisant du principe de la confiance et de la coopération la condition d'un progrès vers la paix. Ce sera la base du rapport Harmel, adopté par l'Alliance l'année suivante.
Il s'en faut, cependant, qu'à l'Ouest on parvienne à une conception identique de la détente. D'une part, celle-ci conserve des adversaires farouches, pour des raisons en grande partie idéologiques ; d'autre part, les alliés qui s'engagent sur cette voie l'abordent chacun à sa manière ; si l'Ostpolitik de Willy Brandt est bien la fille de la politique gaullienne, la détente américaine relève d'une conception tout à fait différente : elle procède de la conviction qu'il est possible, en négociant avec Moscou, de parvenir à une « structure de paix » reposant sur un équilibre stable en matière d'armements. Cette illusion était issue de ce qu'on a appelé la « théorie des jeux », formulée en 1965 par un groupe d'universitaires (dont Henry Kissinger, professeur à Harvard) : « Les adversaires sont des gens intelligents, leurs objectifs sont directement opposés aux nôtres. Les problèmes de la décision ressemblent beaucoup à ceux du jeu ». Kissinger a réellement cru — il n'en fait pas mystère dans ses Mémoires — que l'URSS, si on lui reconnaissait la parité, renoncerait à la supériorité stratégique. Il y avait là une erreur de jugement qui a fondamentalement vicié le premier accord SALT de 1972 : « Notre erreur, devait déclarer plus tard Eugène Rostov (ancien sous-secrétaire d'État de Johnson), a été de considérer que l'URSS avait la même conception de la détente que nous. Nous nous sommes fait rouler ».
Le malentendu stratégique s'est doublé d'un malentendu politique : les Américains comptaient que les accords SALT seraient complétés par une aide dans le conflit du Viêt-nam et une certaine retenue des Soviétiques dans les conflits régionaux (le fameux linkage). Les Russes, de leur côté, espéraient qu'ils deviendraient des partenaires à part entière, par exemple au Moyen-Orient ; ils ont, un moment, cru y parvenir lorsque Brejnev a signé avec Nixon l'accord de juin 1973 sur la prévention des guerres nucléaires, qui a fait crier Michel Jobert au « condominium ».
La réalité a été très différente : l'historiographie actuelle aux États-Unis considère que la détente, pour Washington, n'a jamais été que la poursuite de la politique du containment définie par George Kennan sous la présidence de Truman. La direction soviétique, de son côté, n'entendait pas renoncer à la lutte idéologique.
Sous des apparences assez cyniques, la détente de Henry Kissinger n'était au fond pas réaliste ; pour appliquer la théorie des jeux, il aurait fallu que les deux partenaires respectassent la même règle : ce n'était pas le cas. Après la chute de Saigon, l'opinion américaine a commencé à s'interroger sur la détente, dont elle ne percevait pas clairement les avantages pour les États-Unis, mais qui lui paraissait une entreprise « à sens unique » bénéficiant aux Soviétiques. Ce sentiment de frustration s'est trouvé renforcé par l'intervention soviéto-cubaine en Angola. Après le scandale du Watergate et la démission de Nixon, les présidents Ford et Kissinger n'étaient plus en mesure de se faire respecter ni des Russes, ni du Congrès. Le 1er mars 1976, Gérald Ford déclarait que le mot « détente » ne correspondait plus à la situation actuelle et, par conséquent, ne devait plus être utilisé. L'angélisme de Jimmy Carter, ses efforts désespérés pour conclure l'accord SALT II (que le Sénat refusera de ratifier) ne pourront sauver une certaine conception de la détente, laquelle sombrera dramatiquement avec l'entrée des troupes russes à Kaboul le 27 décembre 1979.
Entre-temps, la détente faisait son chemin en Europe. On la crut morte avec la fin du « Printemps de Prague » et l'entrée des troupes du pacte de Varsovie en Tchécoslovaquie en août 1968. Mais, dans sa conférence de presse du 9 septembre, tout en condamnant « le totalitarisme écrasant » dans lequel s'enfermait le monde soviétique, de Gaulle ajoutait : « Ce qui s'est passé en Tchécoslovaquie, je veux dire l'élan de son peuple pour obtenir un début de libération [...] démontre que notre politique, pour momentanément contrariée qu'elle paraisse, est conforme aux profondes réalités européennes et, par conséquent, qu'elle est la bonne. Étant donné la marche des choses [...] l'évolution se poursuivra inéluctablement. Il est en effet trop tard [...] pour qu'aucune idéologie, notamment le communisme, l'emporte sur le sentiment national ».
La suite des événements devait prouver que la vision à long terme du général de Gaulle était la bonne. Il venait de quitter le pouvoir lorsque la République fédérale s'est ralliée à ses vues : c'est le 21 octobre 1969, en effet, que Willy Brandt a accédé à la chancellerie ; son nom reste attaché à l'Ostpolitik qui constitue un bouleversement complet de l'attitude allemande, résumé par sa fameuse phrase qui sonne comme un écho à la Weltanschaunung gaullienne : « Pour changer le statu quo, il faut commencer par l'accepter ».
Georges Pompidou a confirmé l'appui de la France à cette ouverture allemande à l'Est - non sans inquiétude, car il n'avait pas d'affinités particulières pour l'Allemagne et son chancelier. Nixon et Kissinger - qui, d'une manière générale, n'étaient pas favorables à l'émancipation de l'Europe - étaient réservés vis-à-vis de l'Ostpolitik, mais ne pouvaient l'empêcher, car la détente allait dans le sens de l'histoire.
Même si tous n'étaient pas animés du même enthousiasme, la RFA et les trois alliés ayant des responsabilités particulières pour l'Allemagne dans son ensemble, ont donc négocié avec l'Est, entre 1970 et 1972, un montage impressionnant d'instruments juridiques (accord quadripartites sur la situation à Berlin, Grundvertag entre la RFA et la RDA, traité germano-soviétique, traité germano-polonais) qui n'auraient pas été possibles si n'avait été créé le climat nouveau demandé par la France. L'Europe est ainsi sortie du monde manichéen de la Guerre froide : la voie était ouverte à la CSCE et aux accords d'Helsinki, dont personne ne nie aujourd'hui le rôle qu'ils ont joué à l'appui de la lutte pour les droits de l'homme dans les pays de l'Est. La force de pénétration de cette onde de choc, dans le tissu social et humain de l'Europe centrale et orientale, a agi tout au long des années de la « stagnation » brejnévienne. Sans elle, le renouveau polonais n'aurait pas été concevable - ni, plus tard, l'ouverture à l'Ouest de Mikhaïl Gorbatchev.
Il faudra attendre cependant le 9 novembre 1989 - dix-neuf ans jour pour jour après la mort du général de Gaulle pour que la chute du mur de Berlin vienne confirmer la justesse prophétique de ses vues.