Discours de Pierre Mazeaud, président de la Fondation Charles de Gaulle, prononcé sous la coupole le 7 octobre 2008

"Monsieur le Président de la République,

50 ans, un anniversaire, celui de la Constitution de 1958. Texte révolutionnaire contre des régimes qui sombraient dans la déchéance, loi fondamentale qui résista aux difficultés de notre histoire de ce dernier demi-siècle.
Cette constitution, voulue par le général de Gaulle, Michel Debré, notre ancien confrère, en fut l'architecte, comme l'a écrit mon ami Jean Foyer. Il est des destins qui se rencontrent, tels furent ceux de ces deux hommes qui, épris des mêmes principes, donnèrent à la France ces nouvelles institutions. Même rejet de la IIIe République, impuissante, du régime exclusif des partis, même attachement passionné pour la France, pour la République, pour l'Etat, le tout exprimé à la même époque, par de Gaulle à l'Albert Hall à Londres devant les Français Libres, par Debré dans ce petit ouvrage « Refaire la France », écrit pendant l'occupation.
Peut-être les deux hommes s'étaient-ils côtoyés avant la guerre dans l'entourage de Paul Reynaud, mais c'est le 22 août 1944 que Monsieur Jacquier - nom de Debré dans la Résistance - , commissaire de la République de la région d'Angers, recevait à la préfecture de la Mayenne le Président du gouvernement provisoire de la République française. De ce jour ces deux personnages hors du commun ne se quittèrent plus.
S'il n'avait démissionné en 1946 - « j'ai fait au moins une erreur politique dans ma vie : mon départ en janvier » dira de Gaulle à son neveu Cailliau - , il n'aurait pas fallu attendre douze ans pour que les idées exprimées à Bayeux puis à Epinal voient le jour alors que de Gaulle, après les vicissitudes du RPF, s'enfermait dans la solitude à Colombey, que Debré faisait, comme il l'écrivit dans ses mémoires, le « choix de la politique » comme militant, comme parlementaire.
Si nous sommes redevables au Général de nos institutions qui portent sa marque, c'est à Michel Debré, encore une fois l'architecte de la Constitution, que je voudrais rendre hommage en cet anniversaire, rappelant son rôle dans l'élaboration de la Loi fondamentale.
Certes s'étant délibérément consacré, comme peu l'ont fait dans l'histoire, au service de la France et de l'intérêt général, ayant incarné successivement tant de personnages, on peut hésiter sur la forme de cet hommage.
On pourrait parler du soldat fait prisonnier, de l'officier, du résistant. On pourrait parler du polémiste des années suivantes, période des combats contre l'instabilité ministérielle, d'absence de politique étrangère, de supranationalité, où au Sénat puis à l'Assemblée Nationale, exaspérant parfois, il fut avant tout un précurseur. On pourrait parler du premier des Premiers ministres de la Ve République, du ministre des Finances, des Affaires étrangères, de la Défense.
Mais c'est le Garde des Sceaux, le rédacteur de la Constitution que je veux saluer, voulant réunir aujourd'hui le légiste et le politique en traitant d'une question volontairement provocatrice : y a-t-il un paradoxe à saluer un grand parlementaire dans celui qui édifia nos institutions ? Celui qui inventa le parlementarisme rationalisé peut-il avoir fait honneur au Parlement ?
A cette question et avec force je veux répondre : oui. Le titre V de la Constitution que je vais évoquer n'a pas été édifié contre le parlement, comme je l'ai trop entendu dire, mais au contraire pour lui rendre une grandeur perdue dans des combats dévoyés. Je rappellerai d'abord que Michel Debré était un parlementaire dans l'âme. Pour lui le modèle constitutionnel était le Parlement de Westminster à l'origine d'une stabilité ministérielle - et ce depuis deux siècles - alors que l'instabilité en France conduisait Debré à harceler sans merci et non sans injustice les gouvernements de la IVe République. Dans son esprit il n'était nullement question de renverser la République, seulement de la restaurer en corrigeant ses déformations et en rétablissant l'équilibre des pouvoirs.
On se souvient que, pour atteindre ses objectifs, le rapporteur du Comité interministériel, entouré d'un groupe d'experts, tous membres du Conseil d'Etat - Michel Debré écartant des théoriciens, professeurs de Droit, précisant à ses collaborateurs : « nous avons conduit à son terme non une œuvre de juriste mais de légiste, de praticiens qui, ayant choisi une noble cause, mettent leur connaissance à son service » - le Garde des Sceaux mettra moins de trois mois. C'est devant le Conseil d'Etat qu'il affirmera en présentant son projet vouloir faire du chef de l'Etat un représentant de la légitimité nationale, du Parlement l'organe délibérant d'une démocratie où il sera le garant des libertés, contrôlera l'action de l'exécutif, légiférera mais ne gouvernera pas. C'est à la même époque que, de façon quelque peu intuitive, il rejettera toute idéologie anti-étatique concentrée sur l'apologie de tout ce qui n'est pas « stato-national », défendant envers et contre tout la souveraineté nationale.
Certes Michel Debré, au cours de l'élaboration de la Constitution, sera amené à transiger, même à abandonner quelques-unes de ses idées les plus chères, comme le principe majoritaire qui ne sera pas constitutionnalisé ou l'interdiction du cumul des mandats nationaux et locaux. Debré parlera dans ses Mémoires de ses insuccès. Le texte adopté par 80% des suffrages exprimés, il était naturel que le général de Gaulle, Président de la République, demande au rédacteur d'en inaugurer la pratique en le nommant Premier ministre.
L'hôte de Matignon précise que, s'il est important de concevoir, de légiférer, il est tout aussi important d'appliquer : « Il reste la mise en œuvre, ce sera ma tâche, elle ne sera pas simple ». Michel Debré, en effet, appliquera avec rigueur l'esprit et la lettre du texte, il n'en sera pas moins parfois l'objet de reproches du chef de l'Etat. Ainsi le général de Gaulle, lors de la querelle entre les articles 11 et 89, n'hésitera pas à dire à Debré, frisant quelque peu la mauvaise foi : « C'est votre Constitution ! ». Le titre V, véritable innovation, « Les rapports entre le Parlement et le Gouvernement », est le pilier essentiel de la nouvelle Constitution. On le doit à Michel Debré et à lui seul. Là c'est bien le parlementaire qui s'exprime, riche d'une longue expérience qui le conduit à vouloir en terminer avec les dysfonctionnements des IIIe et IVe Républiques conduisant à l'instabilité.
Il y a d'abord l'article 34 qui encadre le domaine de la Loi : la Loi fixe des règles ou détermine des principes fondamentaux. Les matières autres que celles qui sont du domaine de la Loi ont un caractère réglementaire ; c'est l'article 37. Dans ses mémoires, Michel Debré n'hésite pas à voir dans ces dispositions « l'acte de naissance d'un parlementarisme de qualité ». Il s'en est expliqué devant le Conseil d'Etat : « Définir le domaine de la Loi, ou plutôt du Parlement, ce n'est pas réduire la vie parlementaire ». L'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement, c'est l'article 39, mais l'ordre du jour est maîtrisé par l'exécutif.
La discussion du projet de loi porte d'ailleurs, devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement.
Le nombre de commissions permanentes est limité à six. Il n'est plus question de ces commissions spécialisées qui harcelaient le gouvernement en défendant des intérêts trop particuliers.
Le droit d'amendement fait l'objet des articles 44 et 45. Il s'agit d'une prérogative essentielle à laquelle il ne faut toucher que d'une main tremblante, encore que les parlementaires eux-mêmes doivent prendre conscience du danger de l'obstruction. La Constitution donne au Gouvernement des moyens de coercition importants. Ainsi peut-il s'opposer, après l'ouverture du débat, à l'examen de tout amendement qui n'a pas été soumis antérieurement à la commission, peut-il demander à l'assemblée saisie de se prononcer par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui, peut-il également faire examiner le texte selon la procédure d'urgence - utilisée il est vrai trop souvent aujourd'hui - et provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire. Enfin, l'article 49 lui permet d'engager sa responsabilité devant l'Assemblée Nationale sur le vote d'un texte.
Je ne saurais oublier l'article 40 - les propositions ou amendements ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence une diminution des ressources publiques, ou la création ou l'aggravation d'une charge publique, de même l'article 47 qui impose que le budget ait lieu en temps voulu, « règle de base pour la qualité des finances publiques », écrit Michel Debré.
Tout cela forme un tout avec, je ne puis m'empêcher de le préciser, la mise en place du Conseil Constitutionnel auquel le Garde des Sceaux pensait depuis longtemps et que le combat qu'il mena contre la CED le conforta dans sa détermination. Permettre à une institution de s'assurer que les lois sont conformes à la Constitution, également des traités.
Cet ensemble remarquable est cohérent. Il présente des similitudes avec le projet de Constitution élaboré par le Comité général d'Etudes institué par le Comité national de la Résistance, avec l'esprit du discours de Bayeux, surtout avec la volonté de Michel Debré. Mais quel but poursuivait-il ? S'agissait-il d'abaisser le Parlement ? La réponse, bien différente, il l'apporta dans son discours du 27 août 1958 au Conseil d'Etat : « une première volonté a dominé le projet : refaire le régime parlementaire de la République. Le Gouvernement a voulu rénover le régime parlementaire. Je serais même tenté de dire qu'il veut l'établir ». Le but est bien de créer « un régime parlementaire organisé » pour reprendre l'expression de l'auteur. Mon ami, notre confrère Jean Foyer, l'a souligné dans un hommage à Michel Debré peu après sa disparition : « Le titre V de la Constitution ordonne un ensemble de règles aménagées dans la contemplation de la pratique parlementaire des deux républiques passées ».
Au Conseil Constitutionnel j'ai toujours porté en moi « l'enseignement de Michel Debré », comme je l'avais dit au chef de l'Etat en lui présentant les vœux de l'institution. Je pensais à lui en faisant évoluer la jurisprudence dans un sens plus propice à l'élaboration d'une législation de qualité. En faisant prévaloir les irrecevabilités prévues par la Constitution, en restaurant la logique de la procédure bicamérale qui est de rapprocher les points de vue, en luttant de façon plus active contre les empiètements de la Loi dans le domaine réglementaire, en rappelant que la Loi doit être normative, bref en faisant respecter les dispositions du titre V.
Il est vrai que le texte de 1958 n'est pas arrivé sans changement jusqu'à nous. Il y a eu la réforme de 1962, renforcement de la magistrature présidentielle par le suffrage universel. Si, disait le général de Gaulle à Bayeux en 1946, « le Gouvernement doit être responsable devant le Parlement, c'est du chef de l'Etat que doit procéder le pouvoir exécutif ». Analysant cette importante réforme, envisageant les ambiguïtés du fait d'éventuelles cohabitations, Michel Debré insistera sur la souplesse de la Constitution qui pouvait avoir deux lectures : « en période de cohabitation on pratique une lecture parlementaire de la Loi fondamentale, alors le président de la République a un rôle d'arbitre essentiel ; lorsqu'il y a concordance entre la majorité présidentielle et parlementaire, on pratique une lecture présidentielle, c'est alors que le Président détermine la politique de la Nation, au Gouvernement de la conduire ».
Il y a eu la réforme de 1974 relative à la saisine du Conseil Constitutionnel par les parlementaires. Michel Debré l'a approuvée, il est vrai après bien des réserves et des hésitations. Ainsi écrivait-il : « La réforme de 1974 accentue l'emprise des juges sur le Gouvernement ». Mais ajoutait-il : « De cette évolution on peut se réjouir » encore que, et je puis en témoigner, pensait-il qu'à trop vouloir appréhender le régime politique par le prisme juridique et contentieux et à s'extasier devant « la politique saisie par le droit », on risquait à terme de voir tout simplement disparaître la politique.

Enfin, encore qu'il y eut d'autres réformes comme la décentralisation par exemple, réforme incomplète, et je me féliciterai personnellement si l'on réduisait certains groupes de collectivités locales, ce que je souhaite depuis trente ans, comme Michel Debré l'avait lui-même suggéré, il y a eu le quinquennat suivi, hélas, d'un texte ordinaire sur l'inversion du calendrier.
Aujourd'hui, Monsieur le Président de la République, la Loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, que vous avez voulue.
Je ne vais pas vous dire ce que Michel Debré aurait pensé de cette nouvelle révision, je ne le sais pas. Mais le Congrès s'est prononcé, sa décision s'impose et être critique ou sévère n'empêche pas d'être précis. Ni le Parlement, ni le gouvernement n'ont succombé à la tentation que Michel Debré stigmatisait en 1958 : pas de régime d'Assemblée, pas de régime présidentiel ». Les articles 5, relatif au Président de la République, et 20, relatif au Gouvernement, n'ont pas été modifiés ! Par cette réforme et contrairement à ce que l'on a pu dire les pouvoirs du Président de la République ont en réalité été réduits, comme je l'ai récemment écrit. Il en est de même de ceux du Gouvernement. Le seul bénéficiaire est le Parlement, encore, et je n'hésite pas à le dire ayant été député, faut-il que les parlementaires en prennent conscience, jouent leur rôle qui est de voter la Loi et renoncent à cet absentéisme qu'ils justifient trop souvent par le cumul des mandats, exception française dont le rapport Balladur demandait la suppression.
Par cette dernière révision, le domaine de la Loi reste encadré, fort heureusement. S'il apparaît, au cours de la procédure législative, qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la Loi, le Président de l'Assemblée saisie, et non plus seulement le Gouvernement, pourra opposer l'irrecevabilité. Les assemblées vont pouvoir voter les résolutions mais, par ce biais, elles ne pourront mettre en cause la responsabilité du Gouvernement ni lui adresser des injonctions.
Le nouvel article 42 dispose que la discussion des projets et des propositions de Loi portera, en séance, sur le texte adopté par la commission. Comme Président de la Commission des lois, vous vous en souvenez, Monsieur le Président de la République, j'ai toujours souhaité une telle disposition, même si - et c'est sans doute une rare fois - je me suis opposé à Michel Debré. A l'article 43, le nombre des commissions sera porté à huit, mais il demeure limité. Les conditions d'exercice du droit d'amendement sont modifiées aux articles 44 et 45 mais, en revanche, la règle selon laquelle tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées en vue de l'adoption d'un texte identique, à laquelle le Conseil Constitutionnel a donné toute sa force à partir de 2006, est confortée.

L'ordre du jour sera désormais partagé conformément aux nouvelles règles de l'article 48. Et l'engagement de la responsabilité du Gouvernement prévu à l'article 49 est contingenté. Mais enfin il y a des verrous. Figurent encore dans le texte constitutionnel des mécanismes susceptibles d'éviter les débordements et de maintenir à l'exécutif l'exercice de la responsabilité qui est la sienne.

Beaucoup va dépendre maintenant des lois organiques et de ce que vont faire les assemblées de la réforme de leur règlement. Leur travail, il est vrai, est encadré par l'article 61 de la Constitution sur lequel Michel Debré insista à la fin du tome II de ses Mémoires dans les termes suivants : « Une dernière précaution a été prise. Les règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application, seront soumis au Conseil Constitutionnel qui aura ainsi le pouvoir d'annuler les articles contraires à la Loi fondamentale et à son esprit ». C'est alors seulement que nous saurons plus précisément dans quelle mesure il serait porté atteinte au parlementarisme rationalisé que nous a légué Michel Debré.

Puisque j'ai parlé de l'article 61, on comprendrait difficilement que je ne dise pas un mot de la réforme apportée au Conseil Constitutionnel par l'exception, donc par la saisine du justiciable. On sait que j'ai toujours été opposé et, sans doute, n'ai-je pas été assez convaincant au sein du « Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République », mais j'avais face à moi de nombreux théoriciens, professeurs de droit, tenant à cette réforme qui fait du Conseil non plus une institution mais une juridiction. Je pense toujours en effet que l'introduction d'un contrôle a posteriori des lois par voie incidente est sans doute de nature à renforcer encore l'empire du droit et à favoriser l'utilisation procédurière de la Constitution.

Là aussi, je ne saurais faire parler Michel Debré, encore que nous savons ce qu'il disait : « la politique vient d'abord, le droit ensuite au titre de moyens ».

Michel Debré plus qu'un juriste était un légiste.

Monsieur le Président de la République, la révision que vous avez souhaitée va se juger à son application. Sans aucun doute de grande ampleur, cette réforme ne change pas le régime républicain, il n'y a pas de rupture, vous nous avez écarté les dangers d'une VIe République toujours espérée par certains. Citant une dernière fois Michel Debré, je dirai : « aux hommes politiques désormais de faire bon usage de ces nouvelles dispositions ». A eux, en effet, de maintenir cette Ve République parlementaire à direction présidentielle.

Aujourd'hui, en cette période anniversaire, je dirai volontiers, en rendant hommage à ce Colbert du XXe siècle, que, l'ayant modestement servi, je serai toujours soucieux de suivre le mieux possible ce qui fut pour moi un enseignement.

L'homme de conviction qui a toujours vécu la politique comme une exigence nationale, morale et humaine, de passion qui considérait « l'homme politique comme un intellectuel engagé » disait ici même le 19 janvier 1989, ayant été élu à l'Académie Française, que le service de l'Etat est la plus noble cause. Ainsi son parallèle entre Richelieu et de Gaulle, entre le fondateur de l'Etat moderne et le restaurateur de la République : « Tous deux ont rendu aux Français confiance en la France, en même temps qu'ils imposaient son respect au monde ».

Animé par une vertu majeure, l'honnêteté de la pensée, refusant les compromissions, c'est cette honnêteté intellectuelle qui a toujours justifié l'action de Michel Debré, qui a inspiré son espérance quelles que soient les difficultés de l'action.

C'est fort de cette vertu que Michel Debré forgea la Constitution de 1958, l'appliqua et put alors la léguer à des générations. C'est une œuvre inscrite dans l'histoire de France, œuvre à laquelle, Monsieur le Président de la République, vous avez tenu à ce que soient apportées d'importantes modifications qui sont désormais entre les mains des hommes politiques."

Pierre Mazeaud Membre de l'Institut