« L’État face aux enjeux de notre temps », par Jean-Marie Dedeyan

Les nations ne sont pas seulement le fruit d’une conception philosophique forgée au fil de l’Histoire. La force d’une nation dépend aussi du territoire, de la langue, de la culture et d’une volonté d’union de sa population. Elle est conscience d’une nécessaire cohésion et, donc, comme toute société humaine, d’une capacité de renoncement individuel au profit de la communauté, de son idéal et de ses droits légitimes (1).

Cette conception coïncide, en France, avec une philosophie d’organisation qui repose sur une notion d’ordre politique et juridique : l’Etat.

L’œuvre des Capétiens et des Valois

La monarchie en a posé les premiers fondements aux XI^e et XII^e siècles en affirmant sa puissance puis son autorité face aux grands seigneurs du royaume. A partir de Philippe Auguste, premier monarque à faire usage du titre de roi de France (et non plus roi des Francs), sacré à Reims le 1^er novembre 1179 et considéré comme l’inventeur de l’Etat français, les Capétiens commencent à mettre en place une administration royale avec des représentants dans les différentes provinces, une monnaie, des impôts et une justice du roi qui permet aux plaideurs de faire appel des jugements rendus par les cours des seigneurs.

Puis les Valois, qui ont dû faire face à la guerre de cent ans, s’attachent à consolider leur pouvoir en stabilisant le territoire national, en créant une armée et en renforçant l’administration.

A partir du XVI^e siècle, l’Etat, libéré de l’emprise des seigneurs, dispose des prérogatives de la puissance publique dont le roi est le dépositaire. C’est aussi le siècle de la Renaissance intellectuelle, littéraire et artistique

En 1531, dans un discours consacré à la Première décennie de Tite-Live, publié à Rome et à Florence, un an avant son autre texte majeur « Le Prince », Nicolas Machiavel estime que « c’est le bien commun, et non l’intérêt particulier, qui fait la puissance d’un Etat… ».

En fait, l’Histoire montre qu’en dépit des vicissitudes, des divisions, des guerres de religion, la solidité de la France s’est appuyée constamment sur une organisation administrative à la tête de laquelle se trouvait un souverain et l’Etat assurait la continuité.

Au XVIII^e siècle, menacée par l’émergence de nouveaux systèmes politiques et les idées des philosophes des Lumières (Voltaire, Montesquieu, Diderot…), la monarchie doit faire face en 1788 à une crise économique et au mécontentement du peuple qui, soumis à la disette et au poids de la fiscalité, réclame des réformes.

De la Révolution à l’Empire

La rupture avec l’Ancien régime, où tous les pouvoirs politiques étaient concentrés entre les mains d’un monarque de droit divin, se produit avec la Révolution, commencée en mai 1789 avec l’ouverture d’Etats Généraux.

Louis XVI refusant tout changement, les députés du Tiers-état se constituent en Assemblée nationale le 17 juin. Ils élaborent une constitution (Serment du jeu de paume) ; mais le peuple manifeste dans les rues, s’empare de la Bastille (14 juillet 1789), et renverse l’ordre social de l’Ancien Régime. Les privilèges sont abolis puis vient la publication de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen, adoptée le 26 août 1789. Le mouvement révolutionnaire se durcit à partir de juin 1791 lors de la fuite du roi à Varennes, suivie de l’entrée en guerre avec les puissances européennes. Sur proposition de Danton, la République est instaurée par la Convention le 22 septembre 1792.

Les modérés étant parvenus à renverser Robespierre le 27 juillet 1794 instaurent le Directoire un an plus tard (5 octobre 1795). Puis le 9 et 10 novembre 1799 (18 et 19 Brumaire) un coup d’Etat le renverse et le Consulat lui succède. En 1802, Napoléon devient Consul à vie. L’épopée napoléonienne va se poursuivre jusqu’à ce que la bataille de Waterloo finisse par entrainer l’abdication de l’Empereur (22 juin 1815). Sous son règne, la France a connu de nombreuses et importantes réformes qui font de lui l’un des inspirateurs de l’organisation de nos institutions.

De la IIe à la IIIe République

Le rétablissement de la monarchie constitutionnelle prend fin avec la révolution de 1848. Puis vient la IIe République qui s’attache à promouvoir une nation unie et indivisible, soucieuse de démocratie. En 1852 elle est remplacée par le Second Empire. Le règne de Napoléon III s’achève à Sedan le 2 septembre 1870. Proclamée le 4 septembre, la République va s’attacher, après le traité de Francfort (10 mai 1871) et le retrait des troupes prussiennes, à rechercher le consensus général qui a fait défaut aux régimes qui se sont succédé depuis 1815.

Malgré les nombreuses difficultés de l’époque, la IIIe République est la source de plusieurs réformes sociales et des lois sur la gratuité de l’enseignement (2), sur la liberté de la presse, la liberté d’association, l’autorisation des syndicats…

Un voisin envahissant

En 1914, la France doit faire face à la longue guerre qui va enflammer l’Europe jusqu’en 1918. A l’issue de cette première guerre mondiale, le Pays est en ruine. Le traité de Versailles, conclu le 28 juin 1919, impose à l’Allemagne de rembourser les dégâts qu’elle a provoqués, de rendre à la France l’Alsace et la Lorraine, de ne plus entretenir d’armée.

Dix ans plus tard, la crise économique de 1929, née aux Etats-Unis, atteint l’Europe, entrainant la fermeture d’un grand nombre d’entreprises dont les salariés peinent à retrouver un emploi. L’engrenage des difficultés et l’appauvrissement de leurs populations incitent quelques pays d’Europe à se tourner vers des régimes autoritaires.

En Allemagne Hitler parvient à instaurer une dictature nazie et à reconstituer des forces armées. A partir de 1938, il lance l’Allemagne dans une politique d’annexions et de conquêtes et réussit à nouer des alliances avec l’Italie et la Russie.

Envahie par les troupes allemandes en mai et juin 1940, la France doit faire face à la Seconde guerre mondiale : une grande partie des habitants du nord du Pays doivent quitter leurs logements pour se réfugier au sud de la Loire. Le 15 juin le gouvernement s’installe à Bordeaux ; le 16 le président du Conseil Paul Reynaud démissionne. Le maréchal Pétain le remplace mais choisit de demander l’armistice à l’Allemagne. Celle-ci est signée à Rethondes le 22 juin.

Le gouvernement s’installe alors à Vichy ; puis, le 10 juillet, le Parlement vote les pleins pouvoirs à Pétain. L’Etat français remplace la République française, adopte la devise « Travail, famille, patrie » suspend les libertés fondamentales, frappe d’interdiction les partis politiques et les syndicats, instaure un statut des juifs et interdit les obédiences maçonniques.

L’épopée de la France Libre

Dès la mi-juin, le général de Gaulle, refusant la capitulation, a décidé de poursuivre le combat en rejoignant Londres, d’où, soutenu par Winston Churchill, il lance son célèbre appel le 18 juin, posant ainsi l’acte fondateur de la France Libre.

Sa lutte courageuse et déterminée à la tête de la France Libre, les souffrances endurées tout au long de la guerre, les sacrifices de dizaines de milliers de soldats et de résistants, les allocutions sur l’Etat prononcées par le chef de la France Libre ont forgé la France de l’après-guerre. Et l’un des premiers actes du Général, à son arrivée à Londres, consiste à nommer René Cassin, éminent professeur de droit public, responsable du service juridique de la France Libre (qui fait office de Conseil d’Etat), fonction qu’il conservera au sein du Gouvernement provisoire (GPRF), pour enraciner la France Libre dans l’Etat.

Trois jours avant le Débarquement du 6 juin 1944, le Comité français de Libération nationale (CFLN) se transforme en Gouvernement provisoire de la République française.

Sous la présidence du général de Gaulle il s’attache à préparer le rétablissement de la légalité républicaine sur le territoire métropolitain. Une ordonnance, signée le 9 août, précise que « la forme du gouvernement de la France est et demeure la République ; en droit celle-ci n’a pas cessé d’exister ». Les actes signés à Vichy sont pour la plupart annulés, sauf ceux qui sont considérés comme nécessaires pour la continuité de la nation (3).

La France libérée

Des réformes de structures et des nationalisations sont alors décidées. Par référendum du 21 octobre 1945 les Françaises et les Français votent massivement l’abandon des institutions de la Troisième République puis l’élection d’une Assemblée constituante élue au scrutin proportionnel et chargée d’élaborer une nouvelle constitution qui devra être ratifiée par référendum. Le gouvernement provisoire, formé de ministres patriotes issus des principales formations politiques, s’attache à organiser la reconstruction de notre Pays, à restaurer la République et à réorganiser l’Etat.

A l’issue du scrutin du 21 octobre 1945, trois formations politiques (MRP, PS et PC) obtiennent les quatre cinquièmes des sièges dans la nouvelle Assemblée. Bien que maintenu à la tête du gouvernement provisoire constitué le 21 novembre, le général de Gaulle entre en désaccord avec les formations politiques sur les relations Assemblée-Gouvernement et sur les dépenses militaires à inscrire au budget de l’Etat. Il décide de démissionner le 20 janvier 1946.

L’instabilité de la IVe République

En fait, durant ces deux années cinq gouvernements provisoires se succèdent : deux dirigés par le général de Gaulle, les suivants par Félix Gouin, Georges Bidault, puis Léon Blum.

Jusqu’à la promulgation de la IVe République, le Gouvernement provisoire, formé de ministres patriotes issus des principales formations politiques, s’est attaché à organiser la reconstruction de notre Pays, à restaurer la République et à réorganiser l’Etat (4).

La constitution promulguée le 27 octobre 1946 réaffirme les grands principes de 1789 dans son préambule et proclame de nouveaux droits économiques et sociaux. L’égalité politique étendue aux femmes est garantie par la loi. La IVe République va, alors, voir se succéder 18 gouvernements entre 1946 et 1958.

Cette instabilité chronique d’un système ultra-parlementarisé fait de l’Etat, grâce à la stabilité de son Administration, un acteur essentiel de la vie des Français sous la IVe République et débouche, le 1^er juin 1958, sur le retour au pouvoir du général de Gaulle, nommé Président du Conseil par le Président René Coty au plus fort de la crise algérienne.

« Il n’y a eu de France que grâce à l’Etat »

Deux ans plus tard, le général de Gaulle, s’adressant aux membres du Conseil d’Etat (le 28 février 1960) affirme : « Il n’y a eu de France que grâce à l’Etat. La France ne peut se maintenir que par lui. Rien n’est capital que la légitimité, les institutions et le fonctionnement de l’Etat ».

Dépositaire de la souveraineté nationale qui appartient au peuple, l’Etat, c’est-à-dire aux yeux du général de Gaulle « les pouvoirs constitutionnellement organisés en vue de répondre en toute circonstance de la Nation », est administré par un ensemble de structures chargées d’exercer le pouvoir en incarnant la puissance publique, dotée de la capacité de commander et de se faire obéir.

Dans un Etat de droit, des personnes ou des groupes de personnes sont, à cet effet, désignées pour exercer les principales fonctions de l’Etat. Qu’il s’agisse du pouvoir exécutif (gouvernement), du pouvoir législatif (parlement) et de l’autorité judiciaire, leur mode de désignation et leurs mandats sont fixés par la constitution, fondant à la fois la légitimité du pouvoir et l’équilibre de la cohésion sociétale… Un équilibre qui doit être l’objet d’une constante attention.

La forme unitaire de l’Etat, adoptée par la France au fil de son histoire, est, de nos jours, la plus répandue dans le monde. Mais d’autres pays ont préféré adopter la forme d’un Etat fédéral : notamment les Etats-Unis (50 Etats fédérés), la Suisse (26 cantons), l’Allemagne (16 Länders), le Canada (dix provinces et trois territoires). D’autres encore ont subi un coup d’Etat ou une dérive autocratique qui concentre les pouvoirs et place la population dans une situation de contraintes multiples, de soumission et, trop souvent, d’appauvrissement.

Si l’Etat unitaire est pleinement souverain dans ses pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, les Etats fédérés, tout en conservant leur souveraineté, leur monnaie et leur diplomatie (déléguées à des institutions communes), partagent ces pouvoirs (notamment administratifs et juridictionnels) avec les entités territoriales qui les composent. La constitution fédérale définit alors la répartition des compétences entre le niveau fédéral et le niveau fédéré.

En France, une tradition centralisatrice, qui remonte à l’Ancien régime, a été réaffirmée sous la Révolution puis, après sept régimes politiques de 1789 à 1870, a été confortée par la IIIe République dont l’action a incontestablement contribué à renforcer le sentiment national (encouragé à l’école, considérée comme le principal lieu de diffusion de la culture républicaine, puis au service militaire devenu obligatoire en 1889…).

L’Etat-nation : un territoire, une population, un pouvoir

L’Etat est dès lors une forme d’organisation politique institutionnalisée et constituée de trois éléments : un territoire dont l’espace est délimité par des frontières (prolongées par une zone économique exclusive au-delà des limites côtières), une population et une autorité étatique disposant du pouvoir et chargée de l’exercer souverainement à l’intérieur du territoire national.

L’action de l’Etat ne se limite pas à ses compétences inhérentes à l’exercice de la souveraineté. Elle intervient aussi dans de nombreux domaines où l’intérêt général ne peut être assuré par la seule action des particuliers (équipements collectifs, agriculture, éducation, santé, culture, recherche…).

Dès 1942, lors d’une conférence de presse à Londres, le 27 mai, le général de Gaulle a souligné « La démocratie se confond exactement, pour moi, avec la souveraineté nationale. La démocratie, c’est le gouvernement du peuple par le peuple ; et la souveraineté nationale, c’est le peuple exerçant sa souveraineté sans entrave ». Et en 1947, il considère, dans un discours prononcé à Lille le 27 juin : « Encore faut-il que l’effort commun soit guidé par un Etat qui soit bâti sur autre chose que nos divisions, par un Etat dont les pouvoirs, exécutif et législatif, sortent directement du peuple, afin d’être chacun, séparément et réellement, responsable…, par un Etat assez impartial pour ne considérer que l’intérêt commun, par un Etat assez stable pour mener à bien, à travers toutes les vicissitudes, une tâche à très longue portée ».

Dès sa nomination par René Coty à la présidence du Conseil, en juin 1958, s’appuyant sur un groupe de travail animé par son Garde des Sceaux, Michel Debré, et sur un comité plus politique (5) le général de Gaulle a engagé une réforme institutionnelle qui, largement approuvée par référendum en septembre, aboutit à la promulgation de la Ve République et de sa Constitution le 4 octobre 1958.

La politique qui, en quelques années, a permis à la France de restaurer l’organisation de ses pouvoirs publics, de redresser son économie, et de retrouver sa place et son rang sur la scène internationale peut alors être mise en œuvre avec l’incontestable succès que seuls les opposants systématiques s’évertueront à critiquer.

Les trois pouvoirs de l’État

La République française est fondée sur trois pouvoirs indépendants les uns des autres dont la Constitution définit le champ de compétences : Le pouvoir législatif qui vote la loi, contrôle l’action du gouvernement et évalue les politiques publiques ; le pouvoir exécutif qui détermine la politique du pays et met en œuvre les lois ; l’Autorité judiciaire, compétente pour contrôler la bonne application des textes législatifs, sanctionner les infractions aux lois et régler les litiges.

Le Conseil constitutionnel, instance collégiale composée de neuf membres nommés pour 9 ans, veille à la conformité des lois et au bon déroulement des élections.

1. LE POUVOIR LÉGISLATIF

Exercé par le Parlement, le pouvoir législatif vote les lois, le budget de l’Etat et la loi de financement de la sécurité sociale tout en contrôlant l’action du gouvernement.

Constituée de 577 députés élus au suffrage universel direct pour cinq ans, l’Assemblée nationale peut voir son mandat écourté par dissolution décidée par le Président de la République. De son côté, elle peut renverser le gouvernement par le vote d’une motion de censure ou le refus de lui voter la confiance lorsque le Premier ministre lui en fait la demande.

Le Sénat, constitué de 348 sénateurs élus pour six ans au suffrage indirect par 162 000 grands électeurs (6) ne peut, lui, être dissous. En cas de désaccord entre l’Assemblée nationale et le Sénat lors de l’examen d’un texte par le Parlement, c’est l’avis de l’Assemblée nationale qui prévaut, sauf quelques exceptions. Et le Président du Sénat, troisième dans l’ordre protocolaire de l’Etat, assure l’intérim si la place du Président de la République devient vacante.

Depuis la réforme de la constitution du 4 août 1995, une session parlementaire unique de neuf mois a remplacé les deux sessions annuelles de trois mois instaurées en 1958. Le Parlement se réunit, ainsi, de plein droit en session ordinaire le premier jour ouvrable du mois d’octobre et la session se termine le dernier jour ouvrable du mois de juin, dans la limite de 120 jours de séance par an (art. 28 de la Constitution). Mais le Premier ministre, ou la majorité des membres de chaque assemblée, peut demander des jours supplémentaires de séance.

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a établi le principe que « l’ordre du jour est fixé par chaque assemblée » (art. 28), le gouvernement ne restant maitre de l’ordre du jour que deux semaines sur quatre. Une autre disposition a fait passer le nombre des commissions permanentes de six à huit.

Le Parlement peut, d’autre part, être réuni en session extraordinaire à la demande du Premier ministre, ou de la majorité des membres constituant l’Assemblée nationale, sur un ordre du jour déterminé. La session extraordinaire est alors ouverte et close par décret du Président de la République.

Le Parlement est aussi réuni de plein droit, s’il n’est pas en session, dans trois circonstances prévues par la Constitution : lorsque le Chef de l’Etat décide de recourir aux pouvoirs exceptionnels prévus par l’article 16 de la Constitution, pour permettre aux deux assemblées réunies spécialement hors session d’entendre la lecture d’un message (7) du Président de la République (art. 18), et dans le cas où l’Assemblée nationale, nouvellement élue à la suite d’une dissolution, doit ouvrir une session de droit de quinze jours en dehors de la période de session ordinaire. Les deux assemblées ont, alors, la possibilité de se réunir au cours de cette période (art. 12).

Le Parlement peut également être réuni en congrès (Sénat + Assemblée nationale à Versailles) soit pour examiner un projet de révision de la Constitution, soit pour autoriser l’adhésion d’un Etat à l’Union Européenne, soit pour entendre une déclaration du Président de la République. Dans ce cas, cette déclaration peut être suivie d’un débat qui ne fait pas l’objet d’un vote, hors de la présence du Chef de l’Etat.

Le partage de la Loi et du Règlement

Le domaine de la loi votée par le Parlement est, en principe, limité aux seules matières énumérées dans la Constitution (art. 34) alors qu’avant 1958 la loi pouvait traiter de tout sujet. Il en résulte une extension du pouvoir réglementaire et le gouvernement dispose du moyen de faire respecter le partage entre la loi et le règlement, notamment l’argument d’irrecevabilité des amendements empiétant sur le domaine réglementaire (art. 41). Il peut aussi invoquer l’irrecevabilité financière en application de l’article 40 de la constitution (8), accélérer la procédure d’examen d’un texte, demander un vote bloqué sur tout ou partie des dispositions en discussion devant l’Assemblée nationale et, dans certains cas, engager sa responsabilité, procédure permettant l’adoption d’un texte si aucune motion de censure n’est déposée (ou, en cas de dépôt, adoptée par un vote majoritaire).

Pour mettre fin aux dérives du régime d’Assemblée et à l’instabilité gouvernementale de la IVe République, la Constitution de 1958 a donc ainsi instauré un encadrement des activités du Parlement ; ce que les constitutionnalistes ont appelé « le parlementarisme rationnalisé » ; un système qui assure la stabilité et l’efficacité du pouvoir de l’Etat en limitant le risque de crise entre les organes législatif et exécutif ou au sein même du législatif (9).

2. LE POUVOIR EXÉCUTIF

Ce pouvoir est assuré par le Président de la République, élu pour cinq ans au scrutin uninominal à deux tours (10) et par le gouvernement, responsable devant l’Assemblée nationale. Celle-ci peut être dissoute par le Chef de l’Etat, dont la réforme constitutionnelle de 1962 instaurant l’élection du Président de la République au suffrage universel a renforcé la légitimité.

Le Président incarne la République française, nomme le Premier ministre, s’appuie sur ses propositions pour nommer les ministres et secrétaires d’Etat ou mettre fin à leur fonction. Il préside le Conseil des ministres, promulgue les lois, signe les décrets et les ordonnances décidés en Conseil des ministres. Il assure par son arbitrage le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’Etat. Garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités, Il est le chef des armées (11) et préside à ce titre les conseils et les comités supérieurs de la Défense nationale (art.15 de la Constitution). Il nomme les plus hauts fonctionnaires de l’Etat (préfets, recteurs, ambassadeurs …). Il veille au respect de la Constitution, négocie et ratifie les traités internationaux, dispose du droit de grâce et peut décider de dissoudre l’Assemblée nationale.

Il a la capacité de consulter la population par référendum et, en application de l’article 16 de la Constitution, il peut assurer les pouvoirs exécutif et législatif dans les temps troublés, soit si le territoire national est menacé ou envahi, soit si les institutions de la République sont en danger.

Le Premier ministre dirige l’action du gouvernement, chargé par la Constitution de déterminer et de conduire la politique de la nation (conformément aux orientations du programme du Président choisi par la nation à l’occasion de l’élection présidentielle ou, en cas de cohabitation, à l’issue d’élections législatives ayant abouti à une autre majorité politique à l’Assemblée nationale). (12)

Le gouvernement assure en outre le bon fonctionnement de l’administration et exerce le pouvoir hiérarchique sur la fonction publique d’Etat.

Chacun des membres du gouvernement assure, ainsi, un double rôle, politique et administratif. Chaque ministère est dirigé par un ministre, qui dispose d’un cabinet constitué de collaborateurs personnels. Placés à la tête de l’ensemble des services constituant l’administration de leur département ministériel, les ministres peuvent en aménager l’organisation et exercent leur pouvoir hiérarchique par voie d’arrêtés et de circulaires. L’exercice d’une fonction ministérielle n’est pas cumulable avec un mandat parlementaire, ni avec l’exercice d’une activité professionnelle publique ou privée.

Le Premier ministre dispose de l’administration (art. 20), de services propres (cabinet, secrétariat général du gouvernement…) et de différents services « rattachés » (secrétariat général de la Défense et de la Sécurité nationale, secrétariat général des Affaires européennes, secrétariat général de la Mer, service d’information du gouvernement, etc.).

Les conseillers d’Etat, les conseillers maitres à la Cour des comptes, les préfets, les ambassadeurs, les représentants du gouvernement outre-mer, les officiers généraux, le grand chancelier de la Légion d’honneur, les recteurs d’académie et les directeurs des administrations centrales sont nommés en Conseil des ministres.

Les outils de réglementation

A la tête de l’exécutif, le partage du pouvoir réglementaire est la règle : selon l’article 13 de la Constitution, le président de la République a pouvoir pour les textes importants, en premier lieu les décrets délibérés en Conseil des ministres. Le Premier ministre dispose, pour sa part, du pouvoir réglementaire de droit commun. Il peut en déléguer ponctuellement l’exercice aux ministres.

Lorsqu’ils posent une règle générale, les décrets ont une valeur réglementaire et s’appliquent à un nombre indéterminé de personnes. Les décrets ‘’individuels’’ (par exemple ceux qui concernent la nomination de hauts fonctionnaires) ne concernent qu’une ou plusieurs personnes déterminées. Tous les décrets font l’objet d’une publication au Journal officiel.

Le gouvernement a la possibilité de demander au Parlement l’autorisation de prendre lui-même des mesures relevant normalement du domaine de la loi (art. 38). Ce type d’acte est appelé ordonnance. L’adoption d’une ordonnance est soumise au vote d’une loi d’habilitation préalable par le Parlement.

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 impose qu’une ordonnance soit expressément ratifiée pour avoir valeur de loi. Sans ratification, l’état du droit antérieur reste seul applicable. Une ordonnance ratifiée ayant la même valeur qu’une loi, la hiérarchie des autres actes administratifs découle de la position institutionnelle de leur auteur. Plus leur auteur est élevé dans la hiérarchie administrative, plus la valeur de l’acte administratif est grande. Les décrets sont ainsi plus importants que les arrêtés et les circulaires n’ont pas, en principe, la valeur d’une décision.

Acte administratif émanant d’une autorité administrative autre que le président de la République ou le Premier ministre, un arrêté peut émaner des ministres, préfets, maires, présidents de Conseil départemental ou de Conseil régional. D’une valeur inférieure au décret, il est réglementaire s’il pose une règle générale, ou individuel.

Des circulaires et des notes de service permettent aux différentes autorités administratives (ministre, recteur, préfet…) d’informer leurs services à l’occasion de la parution d’un texte (loi, décret…), notamment pour en expliquer les dispositions.
Lorsqu’il s’agit d’actes de commandement, d’interdiction ou d’obligation en application des lois et règlements, la représentation de la souveraineté de l’Etat envers les administrés correspond à la notion de puissance publique, tandis que l’accomplissement, par une administration ou une personne morale, d’une activité d’intérêt général correspond à la notion de service public.

Les administrations civiles

Placées sous l’autorité du Premier ministre et de chacun des ministres, les administrations civiles de l’Etat sont constituées d’administrations centrales et de services à compétence nationale, et de services déconcentrés.

Dans chacun des 101 départements, le préfet est l’Etat au cœur du département tout en respectant l’organisation spécifique établie pour le Rectorat, les Finances et la Défense. Il est le représentant direct du Premier ministre et de chaque ministre. Les sous-préfets l’assistent dans chacun des arrondissements du département.

Garant de l’ordre public et de la sécurité dans le département (maintien de l’ordre, protection des personnes et des biens, des réseaux de communication et de transport, prévention et traitement des risques naturels ou technologiques…), condition préalable à l’exercice de toute activité et, par conséquent, au fonctionnement normal de la démocratie, le préfet a pour mission d’y mettre en œuvre une large part des politiques gouvernementales.

Il est, d’autre part, chargé de contrôler les actes des collectivités territoriales (actes administratifs et budget). Depuis la loi du 2 mars 1982, son contrôle s’exerce a posteriori et il défère au tribunal administratif les actes susceptibles d’être contraires à la légalité. C’est alors le juge administratif qui apprécie s’il doit prononcer l’annulation. Ce contrôle administratif s’applique également aux organismes publics exerçant une mission d’intérêt général et utilisant des fonds publics ou percevant des ressources parafiscales (établissements d’enseignement, chambres consulaires, organismes de logements sociaux, établissements sociaux…).

L’ensemble de ces compétences fait du préfet un interlocuteur incontournable des différents acteurs de la vie politique, économique et sociale du département (collectivités territoriales, entreprises, organismes consulaires, organisations professionnelles, syndicales, établissements scientifiques, etc.).

Le préfet de région, également préfet du département où est situé le chef-lieu de la région, agit en responsable de l’exécution des politiques de l’Etat dans la région, ainsi que des politiques communautaires, qui relèvent de la politique de l’Etat. Il prépare les politiques de développement économique et social, et d’aménagement du territoire. Il a ainsi la charge d’anticiper les mutations pouvant intéresser ou affecter les différents secteurs d’activités, de négocier puis de veiller au bon déroulement des contrats de plan Etat-région (CPER). Il préside le comité d’action régionale (CAR) qui réunit les préfets de département et les chefs des services déconcentrés régionaux de l’Etat.

Le cadre territorial de l’action de l’Etat comprend ainsi un échelon régional de pilotage organisé autour du préfet de région selon le périmètre des principaux ministères et un échelon départemental interministériel de mise en œuvre, organisé autour du préfet de département selon les grandes politiques publiques intéressant les citoyens : la sécurité, la protection des populations, la cohésion sociale, le développement durable des territoires » (13).

Les agences nationales

Elles ont été créées pour permettre à l’Etat de confier à des structures plus légères des missions thématiques spécifiques : l’Office national des forêts et les six agences de l’eau chargées de gérer et préserver la ressource en eau et les milieux aquatiques en 1964, l’Agence nationale pour l’Emploi et l’Agence nationale de Valorisation de la Recherche en 1967, l’Agence nationale de l’Habitat en 1971, le Conservatoire du Littoral en 1975.

Par la suite l’Agence française de lutte contre le sida a été créée en 1989 pour répondre à une crise, d’autres ont vu le jour  pour faciliter la mise en œuvre de certaines politiques publiques : l’Agence pour les Economies d’Energie en 1974, l’Agence de l’Environnement et de la Maitrise de l’Energie (ADEME) en 1991, l’Agence pour la Rénovation urbaine en 2003, les Agences régionales de santé (ARS) en 2010, ou encore pour moderniser l’administration (Agence nationale de Sécurité sanitaire des aliments, Agence française de Sécurité de l’Environnement et du Travail).

Il existe actuellement une centaine d’administrations à mission sous statut d’agence nationale.

Les établissements publics

Le souci de mieux assurer certains services publics a incité l’exécutif à créer des établissements publics. Personne morale de droit public disposant d’une autonomie administrative et financière, un établissement public assure une mission d’intérêt général précise, sous contrôle de la collectivité publique dont il dépend (Etat, région, département ou commune). Presque tous ont une mission économique ou sociale, notamment dans le domaine de la santé, de l’enseignement, de l’économie ou de la culture.

Les établissements publics se différencient par leur activité : service public administratif pour les établissements publics administratifs (EPA) et service public industriel et commercial pour les établissements publics à caractère industriel ou commercial (EPIC).

Les collectivités territoriales

Autorités publiques distinctes de l’Etat, les communes, les départements et les régions sont, au même titre que l’Etat ou les établissements publics, des personnes morales de droit public. Chacune de ces collectivités dispose d’une assise territoriale, est administrée par un exécutif et une assemblée délibérante élue au suffrage universel.

Dotées de compétences exclusivement administratives établies par la loi, elles disposent d’un budget propre et gèrent librement leurs ressources (impôts locaux, dotations de l’Etat) dans les limites fixées par la loi.

La décentralisation de l’organisation territoriale de la République

La loi du 2 mars 1982 a fait de la région, jusqu’alors simple échelon administratif, une collectivité locale et a transféré la fonction exécutive des départements aux présidents de Conseil général (devenu départemental en 2015) et celle des régions aux présidents de Conseil régional.

La répartition des compétences respectives entre les communes, les départements, les régions et l’Etat a fait l’objet de la loi du 7 janvier 1983

La loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République (Loi ATR) a consolidé le processus de décentralisation (14) initié en 1982 et la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a inscrit dans l’article 1^er que l’organisation de la République française est décentralisée.

Les collectivités territoriales bénéficient, ainsi, de compétences propres sous le contrôle de l’Etat, un simple contrôle de légalité pouvant intervenir à l’initiative du préfet représentant l’Etat dans des circonscriptions administratives locales.

A l’heure actuelle, si les communes peuvent délibérer sur toutes les questions concernant la commune (clause générale de compétences), La loi précise les domaines de compétences des différentes collectivités territoriales :

• Pour les communes : Etat-civil, gestion des écoles préélémentaires et élémentaires, urbanisme, logement, gestion de l’eau et de la voirie, environnement, gestion des déchets ménagers, transports urbains et scolaires.
• Pour les départements : action sociale (enfance, personnes âgées, personnes handicapées, habitat, Revenu de Solidarité Active, gestion des collèges), et aménagement de l’espace (équipement rural, routes départementales, ports maritimes et fluviaux, aérodromes, plan départemental de gestion des déchets).
• Pour les régions : développement économique, gestion des lycées, transports non urbains, aménagement du territoire, formation professionnelle, gestion des fonds européens, financement du logement et de l’habitat, équipements sportifs (piscines, gymnases).
• D’autres compétences (tourisme, culture, sport …) peuvent être partagées entre collectivités et la loi autorise, lorsque c’est utile, des coopérations intercommunales.

Ce processus de décentralisation ne saurait se confondre avec la déconcentration qui consiste à implanter des autorités administratives représentant l’Etat dans des circonscriptions administratives locales. Outre les maires, autorité élue disposant du double statut d’autorité déconcentrée et décentralisée, les principales autorités déconcentrées sont les préfets, les recteurs d’académies, les directeurs des finances publiques et les services déconcentrés des ministères.

Les trois fonctions publiques

Au 31 décembre 2019, 5,61 millions de personnes (dont 63% de femmes) travaillaient dans un service public (hors 51 700 bénéficiaires de contrats aidés). La fonction publique de l’Etat comptait alors 2,49 millions d’agents (44%), la fonction publique territoriale 1,94 million (34%) dont 1,5 million dans les communes et les EPCI, 300 000 dans les départements et 81 000 dans les régions, et la fonction publique hospitalière 1,18 million (21%).

Les services déconcentrés de l’Etat regroupent 95% des agents de l’Etat et ne doivent pas être confondus avec les services des collectivités territoriales. Celles-ci, en raison de leurs différentes compétences organisent leur recrutement en près de 230 métiers regroupés en huit filières.

Ces différents agents publics sont employés, sous des statuts divers, par les services civils et militaires de l’État, les conseils régionaux, les conseils départementaux, les communes, les établissements publics nationaux et locaux à caractère administratif, les hôpitaux publics, les établissements d’hébergement pour personnes âgées et les autres établissements médico-sociaux.

À côté de la fonction publique, des missions de service public sont assurées par certains organismes publics qui ne font pas partie de la fonction publique, par des organismes privés financés par les collectivités publiques, ainsi que par des entreprises publiques (La Poste, la SNCF, la RATP, EDF, Aéroports de Paris, etc.).

Le Conseil économique, social et environnemental

Assemblée consultative instituée par la Constitution et constitué de représentants des principales activités du pays, le CESE « assure leur participation à la politique économique, sociale et environnementale de la Nation… ». Ses 175 membres sont issus de tout le territoire et des catégories socioprofessionnelles (45 au titre de la cohésion sociale et territoriale, et de la vie associative, 26 au titre de la protection de la nature et de l’environnement, 52 au titre des entreprises, des exploitants agricoles, artisans, professions libérales, mutuelles, coopératives et chambres consulaires, 52 au titre des salariés désignés par les syndicats).

Le CESE conseille le gouvernement et le parlement, participe à l’élaboration et à l’évaluation des politiques publiques dans ses champs de compétence. Dans cette perspective, il peut être saisi par le gouvernement, le parlement, par voie de pétition citoyenne ou s’autosaisir d’une thématique afin de rendre un avis, un rapport, une étude ou une résolution. La loi organique du 15 janvier 2021 lui a donné la possibilité d’organiser des consultations publiques citoyennes pour enrichir ses travaux.

3. LES JURIDICTIONS

En France, les magistrats des juridictions administratives (tribunal administratif, cour administrative d’appel, conseil d’Etat) traitent des questions de droit public et sont chargées d’examiner les différents types de litiges portant sur les activités des administrations, qu’il s’agisse de litiges avec des administrés ou de litiges entre administrations.

Le Conseil d’Etat, plus haute juridiction administrative est le juge de cassation des arrêts des cours administratives d’appel. Il exerce également un rôle de conseiller du gouvernement qui, conformément à l’article 39 de la Constitution, le saisit pour avis des projets de loi avant leur discussion en conseil des ministres.

Il examine aussi les projets d’ordonnance ainsi que les projets les plus importants de décrets (décrets en Conseil d’Etat). Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat peuvent eux aussi le saisir pour avis sur les propositions de loi avant leur examen en commission.

Sa section du contentieux, répartie en dix sous-sections spécialisées examine en premier et dernier ressort les différents types de litiges relevant du droit administratif, notamment les recours pour excès de pouvoir formés contre les décrets et les différents entre les particuliers et l’administration au sens large du terme (Etat, collectivités territoriales, établissements publics, personnes privées chargées d’une mission de service public comme les ordres professionnels ou les fédérations sportives).

Les juridictions financières

La Cour des comptes est l’institution supérieure dont les magistrats sont chargés de contrôler l’exactitude et la régularité des comptes publics ou des personnes bénéficiant de l’argent public et de sanctionner les manquements. La Constitution (art. 47-2) précise qu’elle « assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du gouvernement ». Elle « assiste le Parlement et le gouvernement dans le contrôle des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale… ».

La cour, les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) et la cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) sont des juridictions financières indépendantes des pouvoirs publics. Chaque année la Cour des comptes publie son rapport annuel destiné à informer le Parlement et le Gouvernement. Ce rapport est souvent largement évoqué dans les médias.

Les juridictions judiciaires

Ces juridictions traitent, pour leur part, des atteintes à la loi et des conflits entre particuliers. En cas d’incertitude, il revient au Tribunal des conflits de décider de la juridiction compétente.

En matière pénale, différents tribunaux sont amenés à statuer en fonction de la gravité de l’infraction : tribunal de police pour les contraventions, tribunal correctionnel pour les délits, cour d’assises pour les crimes, tentatives et complicités de crimes.

En matière civile une distinction est établie entre : tribunal judiciaire (les tribunaux d’instance sont devenus en 2020 des tribunaux de proximité compétents pour les petits litiges) et juridictions spécialisées (conseil des prud’hommes, tribunal de commerce, tribunal paritaire des baux ruraux). Un recours en cour d’appel peut intervenir si l’une des parties conteste le jugement. En cas de recours en cassation, la Cour de cassation ne juge pas le fond du litige mais se prononce sur la forme du jugement contesté, assurant ainsi une certaine harmonisation de l’interprétation des lois.

Les autorités indépendantes

Les autorités administratives indépendantes (AAI) et les autorités publiques indépendantes (API) sont, pour la plupart, des institutions collégiales (sauf le Défenseur des droits, le Médiateur national de l’énergie et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté).

Leur rôle consiste à assurer la régulation d’un secteur dans lequel le gouvernement préfère ne pas intervenir directement, soit par prudence politique (l’audiovisuel), soit du fait de son impact politique (par exemple les télécommunications). Leur action porte sur l’organisation du secteur d’activité concerné en soumettant ses entreprises à des règles impartiales tout en tenant compte des besoins des acteurs de ce secteur. La loi du 20 janvier 2017 a ramené à 26 le nombre d’AAI et créé des API au sein de cette catégorie d’autorités (15).

Le Défenseur des droits

Autorité administrative indépendante, le Défenseur des droits a succédé au Médiateur de la République, au Défenseur des enfants, à la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE) et à la Commission nationale de déontologie de la sécurité (loi constitutionnelle du 23 juillet 2008). Nommé par le président de la République pour un mandat de six ans non renouvelable, après avis des commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat, il est institutionnellement chargé de :

– défendre les droits et libertés dans le cadre des relations avec les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics et les organismes investis d’une mission de service public ;

– défendre et promouvoir l’intérêt supérieur et les droits de l’enfant consacrés par la loi ou par un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France ;

– lutter contre les discriminations, directes ou indirectes, prohibées par la loi ou par un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France ainsi que promouvoir l’égalité ;

– veiller au respect de la déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité sur le territoire de la République ;

Pour chacune de ses missions, le Défenseur des droits est saisi directement par la personne physique ou morale qui s’estime lésée ou qui demande une protection. Les personnes l’ayant saisi ne peuvent faire l’objet, pour ce motif, de mesures de rétorsion ou de représailles.

Chargé d’améliorer les relations entre le citoyen, l’administration et les services publics, notamment par la médiation, le Défenseur des droits ne peut être saisi ni ne peut se saisir de différends susceptibles de s’élever entre différentes personnes publiques et organismes, ni des différends susceptibles de s’élever entre, d’une part, ces personnes publiques et organismes et, d’autre part, leurs agents, à raison de l’exercice de leurs fonctions (16).

L’État dans la République contemporaine

En 1956, Albert Camus considérait que « L’Etat peut être légal ; mais il n’est légitime que lorsque, à la tête de la nation, il reste l’arbitre qui garantit la justice et ajuste l’intérêt général aux libertés particulières ». La vie politique française était alors marquée par une instabilité chronique qui conduisit le Président de la République René Coty à rappeler le général de Gaulle le 29 mai 1958 et à lui confier la formation d’un gouvernement chargé d’entreprendre d’indispensables réformes. En quelques semaines la France fut dotée d’une nouvelle Constitution et d’un programme de redressement, puis le Général fut élu à la Présidence de la République.

Les institutions françaises mises en place par la Constitution de 1958 ont permis à l’Etat de faire face à plusieurs crises en assurant la stabilité du pouvoir exécutif et la régularité des activités du Parlement. Arnaud Teyssier, président du conseil scientifique de la Fondation Charles de Gaulle estimait dans une récente tribune du Figaro que « dans les périodes critiques, tout est régalien : nécessité fait loi. D’où l’intérêt d’un Etat qui articule des institutions politiques puissantes avec une administration forte et respectée, loyale mais non assujettie ». Il y soulignait que « la fragmentation du pouvoir, sa dispersion entre tant de mains et de centres de décision différents rendent difficile le fonctionnement même des démocraties ».

La crise des gilets jaunes survenue en 2019 est un exemple de cette situation fracturée et incertaine, annoncée il y a déjà vingt ans au vu du résultat du premier tour de l’élection présidentielle du 21 avril 2002 : un président sortant rassemblant moins de 20% des suffrages exprimés, un Premier ministre battu au premier tour, près de 30 % d’abstentions. Depuis, à l’exception des élections présidentielles qui demeurent mobilisatrices, le score des abstentions aux élections a progressé à différentes reprises (européennes, régionales, départementales, municipales…), et pas seulement chez les jeunes.

Les spécialistes expliquent cette tendance par une certaine désaffection des électeurs à l’égard de la politique. Une partie d’entre eux,  estime que l’offre politique ne prend pas assez en compte ses besoins (baisse trop lente du chômage, crise de la répartition de l’effort collectif, insécurité, impact du numérique sur les relations entre les administrés et les services publics, déficit de dialogue avec les forces vives des territoires, médiatisation des querelles politiques et des conflits internes aux partis, irruption de nouveaux acteurs sur la scène politique, augmentation des flux migratoires dans l’espace Schengen, sans compter les crises successives largement commentées sur les chaines d’information continue et les réseaux sociaux, suscitant bien des scepticismes, des inquiétudes et de nombreuses contestations).

Ce désenchantement reflète la fragilité de la société contemporaine. Il est vrai que le citoyen, tout en accordant à l’Etat une forte légitimité, s’attend à un pouvoir efficace et attentif à ses attentes comme à ses revendications.

Face à cette évolution, à la multiplication des sollicitations et doléances, et à la fragmentation de l’opinion qui en résulte, de plus en plus d’élus ont tendance à adapter leurs discours et, parfois même, leur gestion aux humeurs et aux revendications de leurs administrés. La plupart des spécialistes de science politique estime que c’est une vue à court terme qui, tôt ou tard, finit par les desservir.

Pour réagir à la crise sanitaire d’une ampleur exceptionnelle qui a frappé le monde depuis deux ans, les pouvoirs publics se sont efforcés de faire face à des contraintes multiples et d’une extrême difficulté. Le budget de l’Etat et les financements européens ont dû supporter les différents types de dépenses indispensables, alors qu’avant le « quoi qu’il en coûte » de cette crise sanitaire, l’exécutif avait, par exemple, déjà doublé la prime d’activité en réponse aux plaintes des gilets jaunes.

Dans le même temps, la crise sanitaire provoquée par la vague mondiale de Covid 19 a révélé la faiblesse des fonds propres des entreprises françaises, l’impact de la désindustrialisation de notre pays dont l’industrie ne contribue plus qu’à 13,4% de l’activité productive (17) et la dépendance de la France à l’égard de différents pays étrangers pour la fourniture de masques, de tests, de vaccins, de minerais et matériaux rares, de composants électroniques et d’autres matières dont les détenteurs peuvent, ainsi, se livrer à des formes d’atteinte à la souveraineté de notre pays.

La perturbation des flux économiques et sociaux, la révolution numérique et la transition énergétique ont modifié la donne. Désormais l’accumulation des déficits publics atteint 200 milliards et la dette de la France 2810 milliards, soit 113% de son PIB (contre 69% en Allemagne). Dans un entretien publié récemment par Le Parisien, le gouverneur de la Banque de France a lui-même souligné qu’il « est crucial de reconstituer nos marges de manœuvre et de se désendetter » (18).

Faire face aux réalités

Si nos gouvernants ont eu raison d’aider les entreprises et les administrés à faire face à la crise, il  faut maintenant se soucier rapidement de faire face aux réalités : réduire notre dette, ajuster et, sans doute, restructurer le budget, restaurer une souveraineté stratégique et technologique en coopération avec nos partenaires européens tout en menant une réflexion constructive sur la sécurité du continent, celle de nos frontières, de nos espaces maritimes  et sur les nouveaux défis diplomatiques qui surgissent à l’est de l’Europe et dans d’autres parties du monde.

Pour y parvenir, il convient de repenser l’organisation et le champ d’action de l’Etat dans un triple souci : un Etat fort « capable d’arbitrer entre une multiplicité d’intérêts contradictoires » ; une croissance économique permettant de soutenir à la fois l’emploi, le pouvoir d’achat, la transition écologique et notre modèle social ; et, dans un contexte de tensions dans bien des domaines, une préservation de la cohésion de la ^nation française et des générations qui vont suivre.

Heureusement, la France reste attractive. Elle continue à accueillir des investisseurs étrangers (plus de 5 300 au cours des cinq dernières années) et le gouvernement a, pour ne prendre qu’un exemple, lancé France 2000 pour créer et financer des filières d’avenir et des produits qui n’existent pas encore. Une telle incitation à la création et à l’innovation constitue à la fois un encouragement et un espoir pour ceux qui ont l’esprit d’initiative.

Dans un ouvrage collectif publié récemment sous leur direction, Hervé Gaymard et Arnaud Teyssier, respectivement président et président du conseil scientifique de la Fondation Charles de Gaulle, estiment que « La France ne peut être mise en mouvement que par un élan et des projets qui parlent à son âme, et certainement pas par des solutions abstraites et exogènes, auxquelles elle oppose sa force d’inertie ou sa révolte » (19)

Dans un monde confronté à des conflits majeurs et alors que la guerre est redevenue ces dernières semaines source de sérieuses inquiétudes en Europe et dans le monde, la solidité des institutions et la solidarité ne sont pas seulement indispensables ; elles sont impératives et le cadre de la Ve République, par un équilibre des mécanismes de décision, permet à la fois l’efficacité de l’Etat et la souplesse nécessaire pour régénérer la pratique démocratique tout en veillant à adapter l’action publique aux enjeux et aux réalités des territoires.

Le mot République vient, comme on le sait, du latin res publica (la chose publique, c’est-à-dire le bien public). En démocratie, les affaires de la Cité, son organisation, sont l’affaire de tous, c’est-à-dire de chaque citoyen à son niveau. Et pour y veiller, il faut des institutions solides et un Etat respecté.

Le général de Gaulle le soulignait déjà en 1945 : « Tout se tient dans le monde d’aujourd’hui… S’il est vrai que l’interdépendance des diverses activités est devenue pour un peuple la loi de son existence, elle devient également celle de la vie internationale…La sécurité et la prospérité de chacun sont directement liées à la sécurité et à la prospérité de tous » (20).

La Ve République est un organisme vivant dont l’équilibre initial a pu être modifié par vingt-quatre révisions constitutionnelles. Mais son socle fondateur demeure. Ses institutions sont stables et l’Etat peut s’appuyer sur une administration compétente qui sait rester solide dans les périodes difficiles (21).

Face aux enjeux du XXIe siècle l’Etat français demeure, ainsi, le socle indiscutable de la République et de sa devise « Liberté, Egalité, Fraternité ». Quels que soient les défis, quelles que soient les vicissitudes, il doit pouvoir s’appuyer sur une capacité de réflexion, d’écoute et de dialogue démocratique revitalisé, débouchant sur un dessein, une volonté politique et une capacité de conviction.

Ainsi affermi, l’Etat continuera à accomplir sa mission en s’appuyant sur une légitimité qui le fonde à mettre en œuvre une politique durable, conforme aux intérêts fondamentaux de la France et des Français, dans le souci constant du bien public présent et de celui des générations qui nous suivent.

[1] Cf : mon article « Au XXIe siècle, quelle nation pour la France ? » paru dans le n°38 de la Lettre électronique de la Fondation Charles de Gaulle (16 février 2022).

[2] La loi Jules Ferry du 28 mars 1882 a rendu l’instruction obligatoire pour tous les enfants, garçons et filles, âgés de six à treize ans. Après le Front Populaire (1936-1938), la loi du 9 août 1936, initiée par Jean Zay, a prolongé cette obligation jusqu’à quatorze ans.

[3] Quelques semaines avant, une ordonnance du 21 avril 1944, prise à Alger par le même gouvernement provisoire et portant « organisation des pouvoirs publics en France après la Libération », avait accordé aux femmes, exclues du droit de vote par l’assemblée nationale le 22 décembre 1789 et jusqu’à la fin de la IIIe République, l’exercice du droit de vote dans son article disposant que « les femmes sont électrices et éligibles dans les mêmes conditions que les hommes ». Un an plus tard, douze millions de Françaises ont ainsi eu, enfin, l’occasion de voter, lors des élections municipales du 29 avril 1945.

[4] Plusieurs nationalisations ont eu lieu à la Libération :

• Par ordonnances :   Les Charbonnages de France (14 décembre 1944) et Renault (16 janvier 1945, pour collaboration avec l’ennemi)
• Par voie législative : Les transports aériens et l’industrie aéronautique (juin 1945), la Banque de France et les quatre principales banques françaises de dépôt (2 décembre 1945) puis, après le départ du général de Gaulle le 20 janvier 1946 : Le gaz et l’électricité (8 avril 1946), les principales compagnies d’assurance (26 avril 1946)

[5] Constitué le 12 juin 1958 autour de Michel Debré, Garde des Sceaux, ce groupe de travail a réuni plusieurs fois par semaine des juristes choisis en fonction de leur connaissance des problèmes constitutionnels ou comme représentants des principaux membres du gouvernement. Les projets de rédaction des futures dispositions de la constitution étaient ensuite soumis au général de Gaulle par Michel Debré puis discutés par un comité présidé par le Général et comprenant Michel Debré, Garde des Sceaux, les quatre ministres d’Etat : Guy Mollet, Pierre Pflimlin, Félix Houphouët-Boigny et Louis Jacquinot, le ministre des Finances Antoine Pinay, le vice-président du Conseil d’Etat René Cassin, le secrétaire général du gouvernement, Roger Belin et le directeur de cabinet du général de Gaulle, Georges Pompidou.

[6] Dans chaque département, le collège électoral pour les élections sénatoriales est constitué d’élus : députés et conseillers régionaux élus dans ce département, conseillers départementaux, délégués des conseils municipaux. Les sénateurs représentants les Français établis hors de France sont élus par un collège électoral composé : des députés élus par les Français établis hors de France et des sénateurs représentant les Français établis hors de France, des conseillers consulaires et des délégués consulaires.

[7] Le 25 février 2022, le Président Macron a utilisé cette disposition constitutionnelle, qui n’avait pas été employée depuis vingt ans, pour faire lire par les présidents des deux assemblées un message aux élus de la Nation sur la gravité de l’offensive engagée par la Russie en Ukraine, quelques heures auparavant.

[8] L’article 40 stipule que « Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ».

[9] Sur le site internet « Vie Publique » de la République française, il est souligné que « la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 ne signe pas la fin du parlementarisme rationalisé. » Dorénavant, le principe est que « l’ordre du jour est fixé par chaque assemblée » (art. 48). Le Gouvernement n’en est maître que deux semaines sur quatre (ordre du jour partagé). Une semaine est consacrée au contrôle de l’action de la politique du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques, un jour de séance par mois à un ordre du jour fixé à l’initiative des groupes d’opposition et des groupes minoritaires, un jour de séance par semaine étant réservé aux questions des parlementaires et aux réponses du Gouvernement, y compris lors des sessions extraordinaires.

Le nombre des commissions permanentes, limité à six dans chaque assemblée avant la réforme, passe à huit. Plusieurs dispositions nouvelles renforcent la capacité d’initiative législative des parlementaires. D’autres concernent un meilleur examen des textes en commission par la détermination de délais minimum d’examen avant la première lecture (six semaines après son dépôt dans la première assemblée et quatre semaines après sa transmission dans la seconde) (art. 42.3).

Enfin, à l’exception des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projet  de loi de financement de la sécurité sociale, les discussions en séance publique portent désormais sur le texte adopté par la commission permanente saisie au fond et non plus sur la version du texte préparée par le Gouvernement (art. 42.1).

Le recours à la procédure dite du 49.3, qui permet au Gouvernement de faire adopter un texte sans vote, est limité. Hors projet de loi de finances et projet de loi de financement de la sécurité sociale, le Premier ministre ne peut engager la responsabilité du gouvernement que sur un seul texte (projet ou proposition de loi) par session parlementaire.

Le Parlement doit également être informé par le Gouvernement de sa décision d’envoyer des forces armées à l’étranger dans les trois jours après le début de l’intervention. Si celle-ci dépasse quatre mois, le Gouvernement doit soumettre sa prolongation à l’autorisation du Parlement (art. 35).

Ces nouvelles dispositions en faveur du Parlement sont conditionnées par l’existence du fait majoritaire. Ainsi, sauf en cas de majorité fortement divisée, une majorité parlementaire, qui plus est élue dans la foulée de l’élection présidentielle, ne met pas en difficulté un exécutif dont elle est politiquement solidaire et dont le sort électoral lui est intimement lié ».

[10] La durée du mandat présidentiel a été ramenée de sept à cinq ans (renouvelable une fois) par le référendum du 24 septembre 2000, marquant ainsi la fin du septennat en vigueur depuis 1873.

[11] Le développement de la force nationale de dissuasion nucléaire a renforcé le rôle du président de la République dans le domaine de la Défense dans la mesure où le chef de l’Etat est le seul détenteur du « feu nucléaire ».

[12] Dans sa conférence de presse du 31 janvier 1964, le général de Gaulle a précisé sa conception des fonctions présidentielle et primo-ministérielle : « Il est normal chez nous que le président de la République et le Premier ministre ne soient pas un seul et même homme. Certes, on ne saurait accepter qu’une dyarchie existât au sommet. Mais, justement, il n’en est rien. […] Le Président est évidemment seul à détenir et à déléguer l’autorité de l’État. Mais, précisément, la nature, l’étendue, la durée de sa tâche impliquent qu’il ne soit pas absorbé, sans relâche et sans limite, par la conjoncture, politique, parlementaire, économique et administrative. Au contraire, c’est là le lot, aussi complexe et méritoire qu’essentiel, du Premier ministre français ».

[13] Le site internet de la préfecture de région Provence Alpes Côte d’Azur énumère, par exemple, les services de l’Etat qui, autour du préfet de région, portent les politiques publiques : Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL), Direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS), regroupant , depuis le 1er avril 2021, les missions de l’ancienne Direction régionale des Entreprises, de la Concurrence, de la Consommation, du Travail et de l’Emploi (DIRECCTE) et les services déconcentrés chargés de la cohésion sociale, Direction régionale de l’Alimentation, de l’Agriculture et de la Forêt (DRAAF), Direction régionale de la Jeunesse, des Sports et de la Cohésion sociale (DRJSCS), Direction régionale des affaires culturelles (DRAC), Direction régionale des finances publiques (DRFIP), Rectorat et Agence Régionale de Santé (ARS). En France métropolitaine, des Directions interrégionales de la mer (DIRM), et outre-mer des directions de la mer, sont, en outre, chargées d’appliquer les politiques publiques dans le domaine de la mer.

[14] Il convient de distinguer décentralisation territoriale et décentralisation fonctionnelle : dans ce cas, les entités décentralisées sont des établissements publics chargés de la gestion d’un service public (université, hôpital public, musée national). Tout en disposant de la personnalité morale et de moyens propres, ils ne disposent que d’une compétence d’attribution correspondant à l’objet du service public qui leur est confié. 

[15] Les autorités publiques indépendantes :

• Agence française de lutte contre le dopage (AFLD)
• Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM) qui a succédé au Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) et à la Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI)
• Autorité de régulation des transports (anciennement Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières
• (ARAFER)
• Autorité des marchés financiers (AMF)
• Haute Autorité de santé (HAS)
• Haut conseil du commissariat aux comptes (H3C)
• Médiateur national de l’énergie.

Les autorités administratives indépendantes :

• Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA)
• Autorité de la concurrence
• Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ARCEP)
• Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL)
• Autorité de sûreté nucléaire (ASN)
• Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN)
• Commission d’accès aux documents administratifs (CADA)
• Commission de régulation de l’énergie (CRE)
• Commission du secret de la défense nationale (CSDN)
• Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR)
• Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL)
• Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP)
• Commission nationale du débat public (CNDP)
• Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL)
• Défenseur des droits
• Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)
• Haut conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (HCERES)

[16] Sont concernés l’administration mais aussi les organismes chargés d’un service public : les hôpitaux publics, les caisses d’allocations familiales (CAF), les caisses primaires d’assurance maladie (CPAM), le régime social des indépendants (RSI), Pôle emploi, les fournisseurs d’énergie (EDF, GDF), les gestionnaires de transports publics (SNCF), les ministères, les consulats, les préfectures, les communes, les conseils généraux et régionaux.

[17] Depuis la crise financière mondiale survenue en 2008, 936 disparitions d’usines de plus de 50 salariés ont été constatées, tandis que 61,6% des effectifs industriels des plus grands groupes français de taille internationale sont employés à l’extérieur du territoire national.

[18] Interview de François Villeroy de Galhau, gouverneur de la Banque de France, sur les prévisions de croissance française en 2022 (Le Parisien du lundi 14 mars, page 6).

[19] « Demain la Ve République ? », ouvrage collectif publié sous la direction d’Hervé Gaymard et Arnaud Teyssier. Éditeur : PERRIN (janvier 2022), 416 pages.

[20] 23 novembre 1945, Discours prononcé à l’Assemblée nationale constituante par le général de Gaulle (Discours et messages, Tome 1, page 651)

[21] La commission d’enquête sénatoriale constituée en novembre 2021 pour évaluer les raisons de l’augmentation de l’intervention des cabinets de conseil privés dans la mise en œuvre des politiques de l’Etat vient de publier un volumineux rapport soulignant, notamment, que si les dépenses de conseil ont doublé en trois ans, dans le cadre du pouvoir discrétionnaire de l’exécutif,  les compétences existent dans l’Administration grâce aux différents corps de hauts-fonctionnaires de l’État.