De Gaulle et ses Premiers ministres

Il existe une passion très française pour les institutions : alors que la campagne électorale bat son plein, la thématique du changement de République, ou du moins d’une réforme profonde de notre Constitution fleurit dans la plupart des familles politiques, et anime le débat public. On peut certes y voir une intériorisation implicite de la méthodologie gaullienne, qui vise à considérer qu’un cadre institutionnel adapté est un préalable indispensable pour agir efficacement. À la plupart des thématiques qui nourrissent ce débat, la Fondation a tenté d’apporter un éclairage, dans un ouvrage paru voici quelques semaines, Demain la Ve République ?, dirigé par Hervé Gaymard et Arnaud Teyssier (éditions Perrin). On connait les grandes lignes de force : la Ve République ne « ressemblerait » plus aux Français, ne serait plus en phase exacte avec les attentes présentes de la société… mais est-ce là le rôle d’une Constitution, qui peut autrement chercher à organiser de manière efficace et démocratique, et dans la durée, l’action publique ? La Ve République, au bout de 23 réformes institutionnelles, peut avoir perdu son équilibre initial, mais est-ce là une raison pour traiter par le mépris ce qui reste si actuel dans la vision gaullienne ? La « verticalité » du pouvoir est opposée à l’expression de la souveraineté populaire, mais pour autant les moyens bien réels d’expression de cette souveraineté, si présents dans le texte constitutionnel, comme le référendum, sont-ils tous employés ?

Cependant, nous voudrions ici nous centrer sur une autre critique récurrente adressée à la Ve République, l’hyperprésidentialisation, qui conduit souvent à résumer le régime à un pouvoir « personnel » ou « monarchique », taillé par et pour le général de Gaulle. La relation entre le Président et son Premier ministre est ainsi souvent caricaturée : exécutant, collaborateur, le chef du gouvernement est, dit-on, réduit à une fonction de chef de cabinet, que le quinquennat aurait encore diminuée, si cela est possible. Pourtant, le texte de 1958 définit, certes, les fonctions présidentielles, dès l’article 5, mais également celles du Premier ministre, selon la célèbre formule de l’article 20 : « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation ». L’histoire nous engage à revenir sur cette question, déjà exposée à l’époque par Maurice Duverger : voici bientôt 60 ans, le 14 avril 1962, Georges Pompidou succédait à Michel Debré. Déjà à l’époque, le fait pour le Général de choisir pour Matignon un homme n’ayant pas au préalable exercé de mandat parlementaire nourrissait les critiques attendues : pour l’opposition, le Général faisait le choix de « se nommer lui-même » à Matignon – critique formulée en toute méconnaissance de sa conception des institutions, d’une part, et du sens de l’action publique comme de la dimension personnelle de son nouveau Premier ministre d’autre part. Mais précisément, cette relation entre l’Élysée et Matignon se met en place avec Michel Debré, puis avec Georges Pompidou : tout n’est pas irrévocablement défini en 1958, et sans doute pas davantage en 1962. Replonger dans cette histoire, en se fondant, notamment, sur les témoignages précis et significatifs que de grands serviteurs de l’État, comme Bernard Tricot, ont laissé à la Fondation Charles de Gaulle, est donc d’un double intérêt.

Cela permet déjà de dissiper certaines idées reçues. Non, de Gaulle n’a jamais été un président « omnipotent » : s’il refusait le principe de « domaine réservé », qui limitait à ses yeux son domaine d’intervention, s’il n’a jamais hésité à travailler directement en lien avec les ministres, il s’est par contre montré respectueux des prérogatives gouvernementales, renvoyant nombre de notes de collaborateurs marquées de la mention « voir avec le gouvernement ». On peut aussi souligner le rôle qu’il attribuait aux réunions interministérielles, qui ont été un véritable lieu des décisions stratégiques. De Gaulle connaissait le rôle et la mission du gouvernement, et ne se plaçait pas « en concurrence » avec son Premier ministre. Sans doute est-ce là l’une des clés de l’efficacité des premières années de la V^e : la capacité à hiérarchiser les problèmes, à déterminer ce qui relevait pour chacun de la décision stratégique, et donc à garder la décision au niveau adapté. Dans cette optique, la synergie entre le monde politique et la haute administration, alors à son apogée, est un puissant moteur d’efficacité et de modernisation.  

Mais ce détour par l’histoire nous sort aussi d’une histoire réenchantée, ou dévote, de ces années. Sur plusieurs dossiers, les Premiers ministres ont affirmé leur autorité et leurs prérogatives : sur les enjeux de défense, sur l’Algérie, sur les choix stratégiques de politique économique ; la relation, loin de toute verticalité fantasmée, fut donc un dialogue, avec des moments de tension. Dans ce domaine, Georges Pompidou ne fut nullement le yes-man que certains auteurs opposent, à tort, à Michel Debré. Mais cela n’étonnera que ceux qui se font une idée bien irénique du fonctionnement des institutions : la définition de l’intérêt national relève d’un débat constant, parfois tendu, que le Général acceptait pleinement, quitte à prendre en main personnellement, parfois, certains dossiers. C’est par exemple le cas quand il nomme Louis Joxe ministre d’État, sous sa responsabilité directe, afin de solder la négociation avec le FLN : une voix unique est alors nécessaire pour dialoguer, et la chaine de commandement devient du coup directe. De même, la permanence de Pierre Messmer aux Armées et de Maurice Couve de Murville au Quai d’Orsay favorisent, particulièrement en période de crise, et fortement pour des dossiers stratégiques (le nucléaire) une « boucle courte ». Mais c’est là l’exception, pas la norme. Au contraire, on retrouve dans l’échange que nous vous proposons une qualité gaullienne sans doute sous-estimée, que Julian Jackson réhabilitait dans sa récente biographie : la capacité à écouter.

Ce dialogue vise donc à traiter ces enjeux, et bénéficie du regard aiguisé d’intervenants dont le propos est nourri d’une connaissance intime, profonde, du fonctionnement de l’État : Georges Bergougnous, professeur associé à l’Université Panthéon-Sorbonne, haut fonctionnaire à l’Assemblée nationale, membre du Conseil supérieur de la magistrature, membre du Conseil d’administration et du Conseil scientifique de l’Association française de droit constitutionnel, et Arnaud Teyssier, haut fonctionnaire lui aussi et historien, auteur de L’Énigme Pompidou-de Gaulle (Perrin), ouvrage qui réexamine dans une perspective de temps long la relation entre les deux hommes, et l’empreinte profonde que le Général a laissée sur Georges Pompidou – empreinte qui éclaire sans doute les derniers mois de son mandat tragiquement écourté. Cette histoire, nuancée, complexe, décevra sans doute les amateurs de clichés : elle prend en revanche tout son sens pour éclairer la réflexion actuelle sur le fonctionnement de nos institutions.