« Le mode de scrutin majoritaire aux élections législatives », par Georges Bergougnous

On ne peut qu’être heureusement surpris de la rapidité et de la simplicité avec lesquelles fut mis en place, à la suite de l’adoption de la Constitution le 4 octobre 1958, le mode de scrutin applicable aux élections législatives. Une ordonnance fut prise le 13 octobre en application de l’article 92 [1],   établissant – ou plutôt rétablissant car il avait été celui pratiqué durant presque toute la IIIème République à l’exception des élections de 1919 et de 1924 – le scrutin uninominal d’arrondissement majoritaire à deux tours, et opérant à cette fin un nouveau découpage électoral, en lieu et place du scrutin proportionnel, emporté dans le même mouvement de rejet que la IV^e République elle-même. Si la nouvelle carte électorale allait nécessairement susciter des mécontentements, le journal Le Monde, sous la signature de Jacques Fauvet, qui ne pouvait être suspecté d’être un gaulliste inconditionnel, devait reconnaître que « la confection d’une nouvelle carte électorale était une opération délicate ; compte tenu des observations qui ont été présentées, ses auteurs l’ont effectuée honnêtement [2] ». La campagne, sans grandes aspérités, fut brève, les élections se tenant les 23 et 30 novembre et la participation au 1^er tour plutôt limitée, avec 23% d’abstentions, contrastant avec les 85 % de participation au référendum du 28 septembre. La nouvelle assemblée entra en fonction le 9 décembre. En quelques semaines, tout avait été bouclé.
Pour autant, des discussions, passionnées parfois, avaient eu lieu en amont. Certes, la loi du 3 juin 1958 conférant au gouvernement du général de Gaulle les pleins pouvoirs pour six mois [3] excluait explicitement la législation  électorale. Mais au cours des travaux préparatoires de la Constitution, la question fut débattue.  Fallait-il l’inclure dans la Constitution ; proposer au peuple de choisir entre scrutin majoritaire et proportionnel ou du moins soumettre la loi elle-même à cette procédure, laisser aux assemblées sortantes le soin d’en décider, ou autoriser le gouvernement, une fois la nouvelle constitution adoptée par le peuple, à rédiger la loi électorale, solution choisie en définitive ? Au sein du comité consultatif constitutionnel les débats furent vifs et animés, mais le Général avait tranché et ne souhaitait pas qu’un tel sujet fût mélangé à des débats plus nobles. Le mode de scrutin devait rester de nature législative ordinaire – pas même organique – contre les vœux de son garde des Sceaux, qui de longue date aurait souhaité qu’il fût gravé dans l’intangibilité du marbre constitutionnel, et qui ne pouvait considérer le mode de scrutin finalement retenu, lors du conseil de cabinet le 7 octobre 1958, que comme un moindre mal.
Une fois encore, si les deux hommes poursuivaient assurément le même but, donner à la France des institutions solides affirmant la primauté de l’Exécutif face à une souveraineté parlementaire usurpée, les moyens d’y parvenir n’étaient pas toujours identiques. Mais l’ancrage des institutions, affermi par le suffrage renouvelé du peuple français, fera du scrutin choisi pragmatiquement par le Général un pilier du régime [4].

1. Un choix pragmatique

De longue date, Michel Debré est convaincu des mérites du système parlementaire britannique et de son système électoral, selon lequel the first past the post. Il assure une majorité de gouvernement sans pour autant, et loin s’en faut, empêcher l’opposition, dont le chef est doté d’un statut quasi officiel, de s’exprimer. Ainsi que le rappelle Alain Tranchant dans un très instructif article [5], Michel Debré souligne qu’« une règle est restée immuable, une règle simple qui vient à l’Angleterre du tréfonds de son histoire. A chaque circonscription un siège et le candidat qui a réuni le plus de voix est élu… La règle majoritaire est considérée comme essentielle à la démocratie. » Il est en conséquence un adversaire intraitable de la proportionnelle dans laquelle « le gouvernement n’est plus l’expression dégagée par le corps électoral (mais) le résultat d’une combinaison entre plusieurs minorités qui se sont présentées et se présenteront de nouveau séparées de leurs électeurs ». Ainsi, elle « assure aux hommes politiques une stabilité définitive et aux chefs de faction une sorte de monopole au Parlement et au gouvernement ». Et en cas de dissolution, elle « ouvre la porte à une mêlée obscure où les mêmes hommes et les mêmes formations reviennent moyennant de légers changements ». Dès lors, Michel Debré peut conclure que « ce n’est plus le scrutin qui est une colonne de l’Etat, comme dans le monde anglo-saxon, ce sont les partis ». Au demeurant sa réprobation s’étend à tout ce qui n’est pas le pur scrutin majoritaire à un tour. « Il n’est en vérité que deux scrutins : le scrutin à la pluralité des voix dit aussi à la majorité simple ou relative et le scrutin de représentation proportionnelle. Toute altération du premier est un premier pas vers le second…La réalité est que la représentation  proportionnelle est fondée tout entière sur le mécanisme intime, mais mal exprimé, du second tour » [6].  En conséquence, il est logique que pour consacrer la place d’une règle si « essentielle à la démocratie », celui qui est devenu le garde des Sceaux du gouvernement du général de Gaulle, et à ce titre le ministre de l’écriture de la Constitution, ait souhaité inscrire dans la charte fondamentale le caractère obligatoirement majoritaire du scrutin. Mais il ne parviendra pas à convaincre le Général qui, s’il s’était depuis les années RPF convaincu des mérites du scrutin majoritaire, était avant tout resté pragmatique en cette matière.

C’est en effet le pragmatisme qui caractérise la position du Général, et ce depuis 1945, lorsqu’il opte pour l’instauration d’une représentation proportionnelle, dans le cadre du département, avec une répartition des restes à la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel. A l’époque, il s’oppose à l’instauration du scrutin majoritaire comme le souhaitent des personnalités telles que Jules Jeanneney, René Capitant, René Mayer, alors ses ministres, ou son conseiller Michel Debré, car il craint qu’il n’assure une majorité au parti communiste, alors premier parti de France- il obtiendra 28,3% des suffrages aux élections de 1946, après en avoir obtenu 26,2% aux élections à l’Assemblée constituante en 1945. Le Général écrira ainsi à Michel Debré que le résultat du scrutin majoritaire eût été « au moins 250 communistes à l’Assemblée et, entre autres conséquences, une représentation qui n’eût aucunement exprimé l’opinion du pays. Sans doute, après trois ou quatre épreuves, eût-on assisté au groupement des fractions (i.e. les autres partis) en trois ou quatre, puis en deux ou trois » mais, ajoute-t-il, « y aurait-il eu d’autres épreuves ? [7]». Ce qu’il confirmera à Alain Peyrefitte une fois revenu aux affaires en ajoutant que  « c’était une question de salut national » [8]. Toutefois, précisera le Général dès 1947, « je n’ai jamais cru, ni dit, au contraire, que le système employé en octobre 1945 devait être définitif [9] ». Dans le même ordre d’idées, s’il estime en avril 1946, sitôt après avoir quitté le pouvoir, que « du moment que l’obligation du référendum existe en matière constitutionnelle, il faudrait qu’elle existât également pour ce qui est du régime électoral, tant celui-ci influe profondément sur le fonctionnement des pouvoirs publics [10] », il déclare quatre ans plus tard qu’il croit certes « à l’importance du mode de scrutin ». Mais, qu’à son sens, « cette importance est tout à fait secondaire par rapport à celle du régime ». Et il refusera qu’une telle question fasse l’objet d’un référendum en 1958.

S’il se convainc ensuite de la pertinence du scrutin majoritaire – le RPF fera même sienne la doctrine d’un scrutin de liste majoritaire dans le cadre départemental –, ce n’est pas sans demeurer dubitatif sur ses effets. Il confiera que « du temps du RPF, (Michel Debré) voyait la future constitution, nullement comme un système donnant des pouvoirs prééminents au Président, mais comme un véritable système parlementaire à l’anglaise, avec deux partis alternant, le chef du parti victorieux devenant automatiquement Premier ministre, le rôle du chef de l’Etat se réduisant à le désigner formellement et à représenter symboliquement l’unité. Il voulait un scrutin majoritaire à un tour, qui, en obligeant tous les partis à se regrouper aurait facilité l’émergence de deux partis, seuls aptes à exercer le pouvoir. Ce n’est pas du tout mon sentiment. Ça reviendrait à remettre le pouvoir aux partis. Mais c’est vrai que le mécanisme du scrutin majoritaire a l’avantage de favoriser la naissance d’une majorité ».  Et de conclure : « Il n’y a pas de majorité ferme sans scrutin majoritaire » [11].

C’est donc là encore au terme d’une approche pragmatique qu’il optera pour le scrutin uninominal à deux tours « ce qui au fond était la tendance dominante de la France comme le montraient les sondages d’opinion qui avaient eu lieu sous la IV^e République [12] », et que le Général exprimera lui-même en déclarant que le scrutin uninominal à deux tours est le scrutin de la République ; celui qui nous divise le moins aurait-il pu ajouter. Mais ce choix est sans dogmatisme et contingent. Il déclarera ainsi à Alain Peyrefitte, quelques années plus tard qu’« on ne sait jamais ce qui peut arriver ; Il pourrait y avoir un jour, de nouveau, des raisons dans l’intérêt national, comme en 45. Il ne faut pas se lier les mains [13] », ce qui milite assurément pour ne pas en faire une règle intangible.

Pour autant, au-delà de ce choix réaliste, c’est avant tout, et comme toujours chez le Général, l’intérêt national qui commande et c’est à cette aune qu’il faut prendre la mesure de sa préférence pour le scrutin majoritaire à deux tours en 1958. Tout d’abord, il ne souhaite pas une majorité écrasante mais hétéroclite de « gaullistes », parmi lesquels sans doute un nombre important de partisans de l’Algérie française, qu’un scrutin de liste majoritaire à un tour dans le cadre départemental aurait pu générer. Le scrutin uninominal à deux tours paraît être à l’inverse un scrutin « brise-lame » [14] et le Général n’est alors nullement hostile à un tel système, favorisant l’influence de notables, dès lors que le chef de l’Etat – et le Gouvernement qu’il aura désigné – puissent accomplir l’œuvre de redressement à laquelle ils ont été appelés. Il n’envisage pas un instant de devenir le chef d’un nouveau parti, ou d’une majorité. On se souvient qu’il interdit lors des élections législatives de 1958 l’utilisation de son nom « même sous la forme d’un adjectif dans le titre d’aucun groupe et d’aucun candidat » [15]. Déjà, en 1945, n’avait-il pas déclaré à René Mayer « Quand comprendrez-vous, Mayer, que mon ambition n’a jamais été d’être le chef de la majorité » [16] ?

2. Le second pilier du régime

On le sait, son attitude sera tout autre en 1962. Mais les circonstances auront changé. Conscient que ses successeurs ne disposeraient pas de la légitimité personnelle, historique, « qu’il incarne depuis vingt ans » [17], le Général souhaite que le chef de l’Etat bénéficie à l’avenir de l’onction du suffrage universel direct et entend ainsi léguer aux Français un « Joffre par destination » [18]. La question, soumise au référendum, emporte naturellement un choix binaire : pour ou contre de Gaulle, qui y engage son mandat. A la suite de l’incontestable succès du « oui », qui conforte le soutien des électeurs au Général, celui-ci leur demande de confirmer leur choix aux élections qui suivent, l‘Assemblée élue en 1958 ayant été dissoute en réponse à la censure du Gouvernement Pompidou. Il assume ainsi ce « rôle d’arbitre engagé » [19] en demandant de « confirmer par le choix des hommes, le choix qu’en votant oui vous avez fait quant à votre destin » [20]. Au lendemain de sa réélection, il déclare nécessaire à l’Assemblée « une majorité fidèle à celle qui s’est réunie dans le pays à l’appel et autour du Président » [21]. Enfin, même s’il n’engage pas son mandat qui ne doit pas être confondu avec 487 compétitions électorales, il n’en met pas moins les électeurs en garde à la veille des élections de 1967 « si moi-même, confirmé à la tête de la République par le mandat de notre peuple, chargé comme je le suis de garantir le destin de la France, par conséquent de conduire sa politique, et de nommer son gouvernement, je trouvais au sein du parlement les partis en mesure de m’empêcher d’accomplir ma tâche et ainsi de bloquer le fonctionnement régulier des pouvoirs » alors qu’ « au contraire, tous les espoirs sont permis à la Nation, si notre cinquième République l’emporte. » [22]

Devenu le « second pilier du régime » [23], le scrutin majoritaire assure ainsi depuis l’origine, et plus certainement encore depuis 1962, une majorité pour soutenir l’action du gouvernement. S’il lui est reproché d’amplifier le résultat des élections et en conséquence de ne pas assurer une juste représentation des électeurs, ce reproche doit être nuancé. Tout d’abord, il est arrivé que la majorité sortie des urnes ne soit pas monolithique et puisse même être relative comme celle dont disposaient les gouvernements socialistes entre 1988 et 1993. Ce qui rendait alors d’autant plus utiles les mécanismes du parlementarisme rationalisé introduits dans la Constitution en 1958… Mais surtout, la critique tirée d’une représentation imparfaite repose le plus souvent sur une confusion entre les notions de représentation et de représentativité. C’est ainsi qu’il est reproché aux élus un manque de représentativité sociale, se traduisant par une sous-représentation de certaines catégories. Or, les élections au Parlement, et singulièrement à la chambre directement élue par le peuple, n’ont pas pour objectif d’être une photographie de la composition sociale des citoyens, mais bien d’assurer la représentation de la Nation.

Au demeurant, le scrutin majoritaire, loin de traduire imparfaitement le choix des électeurs, ne l’en respecte que davantage. En premier lieu, il assure le choix dans chaque circonscription d’un candidat, qui se présente personnellement devant eux et qui sortira vainqueur de la compétition électorale ; à l’inverse, un scrutin proportionnel, nécessairement de liste, fait disparaitre le choix des hommes par l’électeur au profit d’un choix opéré par les états-majors des partis. Loin d’assurer la constitution d’une assemblée de vainqueurs, qui ont tous remporté une victoire personnelle, il peut conduire à élire nombre de têtes de liste dont la faiblesse du score peut s’apparenter à une défaite. En second lieu, si négociations entre les partis il y a lieu, elles doivent se tenir avant les élections, ou du moins, si elles commandent des désistements, avant le second tour, permettant aux électeurs de voter en toute connaissance de cause ; et si un parti reste isolé, ne parvenant pas à nouer des alliances, ce n’est pas à l’injustice du mode de scrutin qu’il le doit, mais à son incapacité à constituer pour les électeurs ce que les économistes dénomment un « optimum de second rang ». En revanche, lorsque la consultation électorale a eu lieu au scrutin proportionnel, c’est après les élections que des tractations se déroulent – et parfois très longuement, rendant impossible la composition d’un gouvernement, comme les exemples récents de l’Allemagne et de la Belgique l’ont prouvé – pouvant alors conduire à des alliances auxquelles les électeurs ne s’attendaient pas [24]. Quant à la solution parfois avancée, d’une « dose » de proportionnelle, dans le cadre d’une circonscription nationale unique, afin de conserver les bénéfices du scrutin majoritaire tout en assurant une plus juste représentation des sensibilités politiques, comme l’avait proposé la « commission Jospin » [25] en 2012, elle présente le danger de donner aux élus de ce scrutin, et singulièrement à leurs têtes de liste, une investiture populaire nationale dont certains ne manqueront pas de tenter de faire valoir la supériorité, ne serait-ce que numérique, sur celle des députés élus dans chaque circonscription. Ce serait rétablir les effets des candidatures multiples que la III^e République avait heureusement supprimées [26] à la suite des succès électoraux du général Boulanger.

Un troisième type de grief est également avancé à l’encontre du scrutin majoritaire : ne réservant qu’une place limitée à l’opposition, il ne permettrait pas à cette dernière de s’exprimer. Là encore, le jugement est erroné. Ce n’est pas le nombre qui importe, mais l’existence de mécanismes de droit parlementaire assurant « le bon déroulement du débat démocratique », dont le Conseil constitutionnel a fait une exigence constitutionnelle [27]. Déjà, en annonçant lors de la présentation du projet de constitution devant le Conseil d’Etat en août 1958 qu’une séance par semaine serait réservée par priorité aux questions, Michel Debré soulignait que « cette disposition est la marque décisive du régime parlementaire et des droits reconnus, dans ce régime, à l’opposition » [28]. Depuis 2008, en outre, un article 51-1 inséré par la révision constitutionnelle dispose que « Le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein. Il reconnaît des droits spécifiques aux groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’aux groupes minoritaires. »  Cette reconnaissance explicite s’inscrit dans une conception renouvelée de la séparation des pouvoirs. Dans les régimes contemporains, la distinction n’est plus tant entre les fonctions législatives et exécutives, mais bien plutôt entre majorité et opposition. Celle-ci non seulement participe activement aux tâches de contrôle mais également à la fonction législative. Si la majorité emporte nécessairement la décision au final, c’est au terme d’une procédure contradictoire. L’opposition ne peut faire durablement obstacle à la décision majoritaire, mais elle doit la soumettre à une délibération préalable. Dès lors, son importance numérique importe moins que sa participation effective, comme l’exemple du Parlement de Westminster en témoigne depuis toujours.

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« Nous avons expérimenté, nous Français, tous les systèmes électoraux possibles et aucun n’a jamais pu compenser la malfaisance du régime des partis. En particulier, c’est une aimable plaisanterie que de dire, comme on le fait parfois, qu’il suffirait d’établir en France un système majoritaire pour que l’Etat soit régénéré » a déclaré le Général sous la IV^e République, quatre ans après avoir quitté le pouvoir [29]. Il est exact que cela n’aurait pas suffi à restaurer l’Etat. Il fallait tout d’abord établir puis affermir de nouvelles institutions reposant sur un nouvel équilibre des pouvoirs. Mais celles-ci mises en place, le mode de scrutin majoritaire uninominal, retenu au terme d’un choix pragmatique, sans dogmatisme, a garanti tant leur fonctionnement régulier que leur pérennité et favorisé la constitution de majorités stables, tout en laissant le seul chef de l’Etat être « l’élu de toute la Nation » [30].

[1] L’article 92 de la Constitution, aujourd’hui abrogé, autorisait le gouvernement à prendre par voie d’ordonnance les mesures législatives nécessaires à la mise en place des institutions, à fixer le régime électoral des assemblées prévues par la Constitution et à prendre les mesures nécessaires à la vie de la nation, à la protection des citoyens ou à la sauvegarde des libertés.

[2] Le Monde du 18 octobre 1958

[3] Qu’il ne faut pas confondre avec la loi constitutionnelle du même jour, confiant au Gouvernement le soin de réviser la Constitution. Journal Officiel du 4 juin 1958, pages 5326 et 5327

[4] Pour reprendre l’expression de Maurice Duverger, « Le second pilier du régime », Enjeu, n° 6, octobre 1983, pp. 35-36.

[5] Les fondateurs de la Vème République et le mode de scrutin, La Revue des deux mondes, septembre 2018

[6] Michel Debré, La mort de l’Etat républicain, Gallimard, 1947

[7] Lettre à Michel Debré en date du 3 juillet 1946, citée par Jean-Louis Debré in Les idées constitutionnelles du général de Gaulle, LGDJ, 1974, page 413

[8] C’était de Gaulle, tome I, Fayard, 1994, page 451

[9] Conférence de presse du 24 avril 1947, Discours et Messages, t. II : Dans l’attente (1946-1958), Plon,1970, p. 22

[10] Déclaration du général de Gaulle, citée par Alain Tranchant, art. cit.

[11] Alain Peyrefitte, C’était de Gaulle, tome I. Fayard, 1994, p. 451

[12] Ainsi que le relèvent Jacques Chapsal et Alain Lancelot, La vie politique en France depuis 1940, PUF, 1975, 4^ème éd. p. 352

[13] Alain Peyrefitte, op. cit. p. 452

[14] Selon l’expression de Georges Bidault

[15] Conférence de presse du 23 octobre 1958, Discours et messages, t. III, Avec le Renouveau, 1958-1962, Plon, 1970, p. 55

[16] Voir Georgette Elgey, La République des illusions 1945-1951, Fayard, 1965, p. 65, citée par Dominique Chagnollaud, Les Présidents de la V^e République et le mode d’élection des députés à l’Assemblée nationale, Pouvoirs n°32, 1985, p. 111

[17] Allocution radiotélévisée du 29 janvier 1960 sur l’autodétermination en Algérie

[18] Alain Peyrefitte, Le mal français, Plon, 1976, p. 349

[19] Dominique Chagnollaud, art. cit. p. 112

[20]Conférence de presse du 7 novembre 1962, Discours et messages, t. IV : L’effort, 1962-1965, Plon, 1970, p. 45

[21] Conférence de presse du 21 février 1966, Discours et messages, t. V. Vers le terme 1966-1969, Plon, p. 9

[22] Allocution du 4 mars 1967, ibid. p. 159

[23] Maurice Duverger, « Le second pilier du régime », art. cit.

[24] Comme celle de la CDU et du SPD en Allemagne en 2018, alors que ce dernier avait réaffirmé son refus de participer à une coalition durant la campagne électorale.

[25] Pour un renouveau démocratique : rapport de la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, novembre 2012

[26] Loi du 17 juillet 1889

[27] C.C. 30 décembre 1995, décision 95-370 DC

[28] Allocution de M. Michel Debré devant le Conseil d’Etat, 27 août 1958, Documents pour servir à l’histoire de l’élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, La Documentation Française, 4 volumes, 1987-2002, tome III, p.268

[29] Conférence de presse du 16 mars 1950

[30] Général de Gaulle, Mémoires de guerre, t. III, op. cit., p.267.